Schlagwort: foreign policy

Die Weimarer Jahre des Instituts und die Lücke zwischen ausländischem öffentlichem Recht und Völkerrecht

The Institute’s Weimar Years and the Gap between Comparative Public Law and International Law

Deutsch

„Unsere Strassen stürmen die Autos […]. Im Luftraum gleiten Flugzeuge […]; sie missachten die Landesgrenzen und verringern den Abstand von Volk zu Volk. […] Die Gleichzeitigkeit der Ereignisse erweitert maßlos unsern Begriff von „Zeit und Raum“, sie bereichert unser Leben. […] Wir werden Weltbürger. […] Gewerkschaft, Genossenschaft, A. G., G. m. b. H., Kartell, Trust und Völkerbund sind die Ausdrucksformen heutiger gesellschaftlicher Ballungen […]. Kooperation beherrscht alle Welt. […] Jedes Zeitalter verlangt seine eigene Form. […] Internationalität ist ein Vorzug unsrer Epoche.“[1]

Dieses Zitat stammt nicht aus der Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), sondern aus dem 1926 veröffentlichten Aufsatz „Die Neue Welt“ des Architekten und Urbanisten Hannes Meyer. Meyer war von 1926 bis 1930 am Bauhaus tätig, zuletzt als Direktor. 2023/24 erleben wir nicht nur 100 Jahre Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, sondern auch 100 Jahre Bauhausausstellung Weimar. Im Bauhaus war die Ausrichtung zwischen Wissenschaft und Praxis ein Grundsatzkonflikt. Das 1924 gegründete Kaiser‑Wilhelm‑Institut (KWI) für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht sollte sich mit den Rechtsfragen seines Zuständigkeitsbereichs aus einer praxisorientierten und dogmatischen Perspektive zu befassen. Diese Ausrichtung ist entscheidend für das Verständnis der Weimarer Jahre des Instituts unter dem Direktorat Viktor Bruns’. Zum einen sollte damit das Völkerrecht als Rechtssystem gefördert und der Standard der Völkerrechtswissenschaft in Deutschland gehoben werden. Zum anderen aber wurde die am KWI versammelte Rechtsexpertise als wichtiger Faktor für die Positionierung Deutschlands gegenüber dem Versailler Vertrag angesehen.[2] Insofern also bewegte sich auch das KWI zwischen Wissenschaft und Praxis oder „zwischen Wissenschaft und Politikberatung“.[3]

Abgesehen von diesen Parallelen ist Meyers Text aus einem weiteren Grund für das Verständnis des KWI der Weimarer Jahre von Interesse: Der Text zeugt von einer gefühlten Internationalität in der Mitte der 1920er Jahre, die zwar nicht repräsentativ gewesen sein wird, aber dennoch prägend. Die Internationalität in Kunst und Kultur, aber auch der Wirtschaft war schon vor dem Ersten Weltkrieg sehr weit fortgeschritten; der Krieg zerstörte viele dieser Verbindungen.[4] Internationalität war jedoch für die Einzelnen auch im Alltag der Weimarer Jahre vielfältig wahrnehmbar und erfahrbar. Die Agenda des KWI blieb dagegen im Wesentlichen auf die Außenbeziehungen im klassisch zwischenstaatlichen Sinn ausgerichtet. Das entsprach der auch von den Zeitgenossen „scharf“ gezogenen „Grenze“ zwischen Völkerrecht und Staatsrecht.[5] Dabei sollte sich das Institut nicht allein mit dem Völkerrecht befassen, denn die mögliche Anwendung des Völkerrechts in der Praxis hing weitgehend von den verfassungsrechtlichen Zwängen der Staaten ab. Deshalb erschien es notwendig, auch das ausländische öffentliche Recht in die Forschung einzubeziehen.[6] Dementsprechend sind „ausländisches öffentliches Recht“ und „Völkerrecht“ Namensbestandteile nicht nur des KWI, sondern auch der 1927 begründeten Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht und der seit 1929 erscheinenden ZaöRV.

Nicht im Fokus stand konsequenterweise das inländische Außenverfassungsrecht der auch insoweit innovativen Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919. Das „Außenverfassungsrecht“ war in den 1920er Jahren noch nicht als Forschungsfeld etabliert. Als Lehrfach („Staatsrecht III“) und Gegenstand von Veröffentlichungen entstand das Außenverfassungsrecht erst sehr viel später, in der Bundesrepublik Mitte der 1970er Jahre.[7] Jedoch hatte sich der Rechtsbegriff der „auswärtigen Gewalt“ bereits mit dem 1892 veröffentlichten Lehrbuch von Albert Hänel durchgesetzt[8] und es war den Zeitgenossen bewusst, dass die Frage nach dem Verhältnis von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht angesichts sich vervielfachender internationaler Berührungspunkte ständig an Bedeutung gewann.[9] Offensichtlich wurde 1924 kein Institut für „Völkerrecht und Landesrecht“ gegründet. Dennoch ist die Beobachtung nicht trivial: Mit der Ausrichtung des Instituts ging auch eine Perspektive auf das „Völkerrecht“ selbst „als Rechtsordnung“[10] verloren. Sie betrifft seine – potentielle – Bedeutung für die Einzelnen, seine Auswirkungen auf die innerstaatliche Rechts- und Sozialordnung unter der neuen Verfassung sowie seinen Zusammenhang mit dem demokratischen Prozess und seine Bedeutung für die gerichtliche Praxis. Es entstand eine programmatische Lücke zwischen „ausländischem öffentlichen Recht“ und „Völkerrecht“. Zugleich wurde der Blick auf die Bedeutung des Völkerrechts jenseits der klassischen Außenbeziehungen verstellt.

Innovatives Weimarer „Außenverfassungsrecht“

Verfassungsfeier 11. August 1929. Der Bundesvorstand des Reichsbanners vor dem Berliner Schloss.[11]

In der WRV war ein Hineinwirken des Völkerrechts in das innerstaatliche Recht angelegt, wie auch ein innerer Zusammenhang von demokratischem Rechtsstaat und internationaler Ordnung. Nach Art. 4 WRV sollten die „allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts“ „als bindende Bestandteile des deutschen Reichsrechts“ gelten. Dieser neue Artikel an prominenter Stelle zu Beginn des Verfassungstextes hat zunächst eine symbolische Funktion. Er verkündet den Wiedereintritt Deutschlands in die Völkergemeinschaft und markiert einen Bruch mit der Vergangenheit. Hugo Preuß formulierte in der Nationalversammlung:

Einen geeinten, freien nationalen Staat wollen wir organisieren, aber nicht in nationalistischer Abschließung. Wie einst die jungen Vereinigten Staaten von Nordamerika in den Kreis der alten Staatenwelt eintraten mit dem Bekenntnis zur bindenden Kraft des internationalen Rechts, so bekennt sich die junge deutsche Republik […] zur Geltung des Völkerrechts.“[12]

Das war natürlich umstritten, auch in der Nationalversammlung und im Verfassungsausschuss.[13] Die Idee der „Einfügung des Reichs als demokratischer Rechtsstaat in die Völkerrechtsgemeinschaft“[14] brachte noch § 2 der Entwurfsfassungen von Preuß zum Ausdruck, der demokratisches Prinzip und verfassungsrechtlich sanktionierte Völkerrechtsbindung in ein und derselben Verfassungsbestimmung zusammenfasst.[15] In der Sache erlangte der Einzelne, dessen Beziehungen zur internationalen Gemeinschaft bislang absolut mediatisiert waren, durch Art. 4 WRV nunmehr unmittelbaren Kontakt mit dem Völkerrecht.[16] Allerdings wurde die in Art. 4 WRV angelegte „Völkerrechtsfreundlichkeit“ (Gerhard Anschütz)[17] im Schrifttum und in der gerichtlichen Spruchpraxis nach 1919 vielfach dadurch unterlaufen, dass die Wendung von den „allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts“ als Erfordernis der spezifischen Zustimmung des Reiches zu dem betreffenden Völkerrechtssatz interpretiert wurde.[18] Der Kommentar von Anschütz spiegelt insofern die gängige Lehrmeinung wider: Um als bindender Bestandteil des deutschen Reichsrechts zu gelten, müsse ein Völkerrechtssatz vom Deutschen Reiche „anerkannt“ sein; diese Anerkennung sei auch „frei widerruflich“.[19]

Völkerrecht jenseits der klassischen Außenbeziehungen

Bereits vor 1914 kam dem Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich eine stetig wachsende Bedeutung zu.[20] 1891 betonte der spätere „Vater der Weimarer Verfassung“ Preuß den „innige[n] Zusammenhang“ des Völkerrechts „mit dem Wirthschaftsleben“: „Das Völkerrecht […] existirt in lebendigster Wirklichkeit; in tausend Verhältnissen des täglichen Lebens macht es seine Existenz segensreich fühlbar“.[21] Auch wenn der Erste Weltkrieg eine Zäsur bedeutete, gewannen völkerrechtliche Verträge und die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen danach wieder an Bedeutung. Trotz allgemeiner Ablehnung des Versailler Vertrags und in der öffentlichen Meinung vorherrschenden Nationalismus war Weimar-Deutschland international eingebunden und engagiert. Insbesondere in den 1920er Jahren schloss Deutschland eine Reihe von internationalen Verträgen ab.[22] Viele von ihnen beziehen sich auf Fragen von Frieden und Sicherheit. Diesen „politischen Verträgen“ widmete das KWI eine eigene Dokumentensammlung.[23] In der Weimarer Republik wurden die Außenbeziehungen insgesamt zu einem gewissen Grad als politisch-militärische Angelegenheit verstanden.[24] Jedoch ist die Zahl der Verträge, die sich auf das tägliche Leben der Menschen und die Wirtschafts- und Sozialordnung bezogen, sogar noch größer.

So trat Deutschland 1922 etwa dem Madrider System für die internationale Registrierung von Marken bei.[25] Zu den relevanten Verträgen gehören auch das Übereinkommen und Statut über die internationale Rechtsordnung der Seehäfen von 1923,[26] der deutsch-amerikanische Freundschafts-, Handels- und Konsularvertrag von 1923[27] und das Haager Abkommen über die internationale Hinterlegung gewerblicher Muster und Modelle von 1925.[28] Mit dem Beitritt zum Übereinkommen und Statut von Barcelona über die Freiheit des Durchgangsverkehrs von 1921[29] entsprach Deutschland der Verpflichtung aus Art. 379 des Vertrags von Versailles, „jedem allgemeinen Übereinkommen über die zwischenstaatliche Regelung des Durchgangsverkehrs, der Schiffahrtswege, Häfen und Eisenbahnen beizutreten, das zwischen den alliierten und assoziierten Mächten mit Zustimmung des Völkerbunds binnen fünf Jahren […] geschlossen wird.“[30]

Besonders bedeutsam dürften in diesem Bereich jedoch die Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO) sein, deren Mitglied Deutschland seit 1919 war. Von insgesamt 63 bis einschließlich 1933 von der Internationalen Arbeitskonferenz verabschiedeten Übereinkommen ratifizierte Deutschland zwischen 1925 und 1933 immerhin 19.[31] Das internationale Arbeitsrecht hat in Deutschland allerdings stets eine relativ marginale Rolle gespielt.[32] Die Gründe dafür finden sich zum einen in den historisch älteren Wurzeln des nationalen Arbeits- und Sozialrechts, zum anderen in der Haltung gegenüber dem Versailler Vertrag, der die ILO‑Verfassung als Teil XIII enthielt. Im Rückblick erscheint diese deutsche Distanz zur ILO freilich im Spannungsverhältnis zur sozialen Programmatik[33] der Weimarer Reichsverfassung.

1926 wurde Deutschland Mitglied des Völkerbundes, was durchaus auch jenseits von Fragen von Frieden und Sicherheit sowie der Abrüstung von Bedeutung war.[34] Die 1919 eingesetzte „Kommission für neue Staaten“ erarbeitete Verträge zum Schutz von Minderheiten in den Staaten Osteuropas, die unter der Garantie des Völkerbundes standen,[35] darunter den Polnischen Minderheitenvertrag,[36] der der deutschen Minderheit in Polen zugutekam. Die Struktur des Völkerbundes umfasste die Wirtschafts- und Finanzorganisation,[37] die Gesundheitsorganisation, die Organisation für Kommunikation und Transit, das Internationale Komitee für geistige Zusammenarbeit, den Ständigen Zentralen Opiumausschuss, den Beratenden Ausschuss für Frauen- und Kinderhandel, die Flüchtlingskommission und den Ausschuss für die Untersuchung der Rechtsstellung der Frau. Freilich ist das spätere System der UN‑Charta für die internationale Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet in dieser Form ohne Vorbild im Völkerbund und gilt auch als eine der Lehren, die aus dem wirtschaftlichen Chaos und den sozialen Missständen der Zwischenkriegszeit als Friedensbedrohung gezogen wurden.[38]

Die Einleitung zur Neuauflage des Völkerrechtslehrbuchs von Franz von Liszt von 1925 gab einen Überblick über die durch die „geänderten Verhältnisse“ bedingten neuen Themen des Völkerrechts, unter anderem Mandatssystem, Binnenschifffahrt, internationaler Arbeitsschutz, Völkerbund, Kriegsverhütung einschließlich Abrüstung sowie Ständiger Internationaler Gerichtshof (StIGH).[39] Eine Durchsicht der Bände 1‑3 (1929‑1933, insgesamt mehr als 2.300 Druckseiten) der ZaöRV bestätigt diesen Befund dagegen nur teilweise;[40] insbesondere ist er in der systematischen Untergliederung der „Ersten Abteilung: Völkerrecht“ nicht abgebildet.

Deutschland war auch maßgeblich an der internationalen Streitbeilegung beteiligt. In den 1920er Jahren war Deutschland im Allgemeinen vor dem StIGH erfolgreich, insbesondere im Hinblick auf die deutschen Interessen und Minderheitenrechte in Polen.[41] Mit dem Völkerbund und dem StIGH verband sich die Hoffnung, dass die im Lichte der Erfahrungen des Ersten Weltkriegs geschaffene internationale Rechtsordnung zur Schaffung einer universellen Rechtsgemeinschaft führen würde. Diese Hoffnung beruhte – gerade für den Kriegsverlierer Deutschland – vor allem auf der legalistischen Vision einer Ordnung, in der alle Staaten der obligatorischen Schiedsgerichtsbarkeit durch einen internationalen Gerichtshof zustimmen würden.

Völkerrecht als „Rechtsordnung für die Gemeinschaft der Staaten“

Viktor Bruns 1937 bei einem Vortrag.[42]

Hier setzt Bruns in seiner innovativen und als programmatische Grundlegung zu verstehenden Schrift in der ersten Ausgabe der ZaöRV von 1929 an. Zwischen 1927 und 1932 war er selbst als Richter ad hoc am StIGH und als nationaler Richter am deutsch‑polnischen Gemischten Schiedsgericht und am deutsch‑tschechoslowakischen Gemischten Schiedsgericht tätig und vertrat die deutsche Regierung in verschiedenen Fällen vor dem StIGH.[43] Nun arbeitet er den Charakter des Völkerrechts als autonome Rechtsordnung heraus, die nicht auf der Souveränität, sondern auf der „Rechtsgemeinschaft“ der Staaten beruht: „Das Völkerrecht ist eine Rechtsordnung für die Gemeinschaft der Staaten, ein System von Rechtsgrundsätzen, Rechtsinstituten und Rechtssätzen, die untereinander in einem Ordnungszusammenhang stehen.“ Dies lässt sich als Weiterentwicklung der Lehre Heinrich Triepels vom Gemeinwillen verstehen.[44] In bemerkenswerter Weise überträgt Bruns dazu die Vorstellung von Carl Schmitt zum Verhältnis von „geschriebene[r] Verfassung“ und „deutsche[r] Rechtsgemeinschaft“ auf die Völkerrechtsordnung. „Ganz ebenso“ könne die Rechtsnatur der Verträge in der Staatengemeinschaft nicht aus dem Selbstverpflichtungswillen der Staaten im Einzelfall, sondern nur aus der Rechtsordnung der zu einer Rechtsgemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten gefolgert werden: „Recht einer Rechtsgemeinschaft sind alle sich aus der konkreten Ordnung dieser Gemeinschaft ergebenden rechtlichen Folgerungen und Voraussetzungen.“[45] Die Bedeutung dieser Rechtsordnung für die Einzelnen greift Bruns indes nicht auf. Er thematisiert weder die Innovationen der Reichsverfassung mit Bezug zum Völkerrecht noch die Bedeutung des zeitgenössischen Völkerrechts jenseits der klassischen Außenbeziehungen.

Dass dadurch eine durchaus signifikante Lücke zwischen „ausländischem öffentlichen Recht“ und „Völkerrecht“ klaffte, wird – zugegebenermaßen retrospektiv, with the benefit of hindsight, zumal aus der Warte der offenen Staatlichkeit des Grundgesetzes – besonders deutlich. Sicherlich aber hätte ein Forschungsinstitut mit mehr Distanz zum politischen Betrieb auch ein anderes Forschungsprogramm entwickelt. Zugleich muss man sich vergegenwärtigen, wie kurz die Weimarer Jahre des Instituts waren, wie kurz auch die deutsche Mitgliedschaft im Völkerbund war – und wie dominant der „Kampf gegen Versailles“ für die deutsche Völkerrechtswissenschaft. Es war nicht der Moment für die praktische „Vollendung der Genossenschaftsidee im Völkerrecht“,[46] wie sie Preuß angedacht hatte. Dabei bot sich der Genossenschaftsgedanke, wie zuletzt im Nachgang zum Jubiläum der Verfassung von 1919 erinnert wurde, theoretisch auch für eine völkerrechtliche Gemeinschaftsordnung an: So wie die demokratische Verfassung die Anerkennung von Pluralismus und Rechtsstaatlichkeit im Inneren erforderte, so verlangte sie auch ein neues Verständnis des Staates als einen unter vielen, der zu kooperieren habe. Die theoretische wie praktische Kontinuität von inneren und äußeren Verhältnissen reflektiert zwar nicht die völkerrechtliche Schrift des KWI-Direktors, wohl aber das Eingangszitat des späteren Bauhausdirektors: „Gewerkschaft, Genossenschaft, A. G., G. m. b. H., Kartell, Trust und Völkerbund sind die Ausdrucksformen heutiger gesellschaftlicher Ballungen, […]. Kooperation beherrscht alle Welt.“

[1] Hannes Meyer, Die Neue Welt, Das Werk 13 (1926), 205-224 (205, 221, 222), Herv. i.O.

[2] Felix Lange, Between Systematization and Expertise for Foreign Policy, EJIL 28 (2017), 535-558 (537, 543); Ingo Hueck, in: Doris Kaufmann (Hrsg.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus. Bestandsaufnahme und Perspektiven der Forschung, Göttingen: Wallstein 2000, 490-491; Rüdiger Hachtmann, Das Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1924 bis 1945, MPIL100.

[3]„Völkerrecht als Rechtsordnung? Das KWI zwischen Wissenschaft und Politikberatung“ – So der Titel eines Panels am 15.6.2023 im Rahmen der interdisziplinären Seminarreihe „100 Jahre öffentliches Recht“ zur Geschichte des MPIL.

[4] Für die Kultur: Peter Gay, Die Republik der Außenseiter: Geist und Kultur in der Weimarer Zeit 1918-1933, Berlin: Fischer 1989, 25.

[5] Siehe: Dieter Grimm, 100 Jahre Öffentliches Recht, MPIL100.

[6] Carlo Schmid, Erinnerungen, Stuttgart: S. Hirzel 2008, 120.

[7] Frank Schorkopf, Staatsrecht der internationalen Beziehungen, München: C.H. Beck 2017, § 10 Rn. 87.

[8] Albert Hänel, Deutsches Staatsrecht, Bd.1, Leipzig: Duncker & Humblot 1892, 531–562; vgl. Schorkopf (Fn. 7), § 10 Rn. 14.

[9] Ruth D. Masters, The Relation of International Law to the Law of Germany, Political Science Quaterly 45 (1930), 359-394 (359).

[10] Viktor Bruns, Völkerrecht als Rechtsordnung I, ZaöRV 1 (1929), 1-56.

[11] BArch, Bild 102-08214 / CC-BY-SA 3.0.

[12] Verhandlungen der verfassungsgebenden Deutschen Nationalversammlung, Bd. 326, Stenographische Berichte 1920, 286A (Protokoll der 14. Sitzung, 24.2.1919).

[13] Laila Schestag, Weimar International, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 2022, 373-413 (393–396), m.N.

[14] Hugo Preuß, Reich und Länder. Bruchstücke eines Kommentars zur Verfassung des Deutschen Reiches, Köln: C.Heymann 1928, 82.

[15] Vorentwurf (Entwurf I) datiert 3.1.1919; Entwurf des allgemeinen Teils der künftigen Reichsverfassung (Entwurf II), datiert 20.1.1919; s. dazu Schestag (Fn. 12), 400–402, m.w.N.

[16] Preuß (Fn. 13), 86-87; s. auch Alfred Verdross, Reichsrecht und internationales Recht. Eine Lanze fur Art. 3 des Regierungsenwurfes der deutschen Verfassung, Deutsche Juristen-Zeitung 24 (1919), 291-293 (292–293); Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs. Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, Berlin: Georg Stilke 1933, Art. 4, 62-63.

[17] Anschütz (Fn. 15), 68.

[18] Thilo Rensmann, Die Genese des “offenen Verfassungsstaats” 1948/49 in: Thomas Giegerich (Hrsg.), Der „offene Verfassungsstaat“ des Grundgesetzes nach 60 Jahren, Berlin: Duncker & Humblot 2010, 37-58 (44-46); Rechtsprechungsnachweise bei: Lawrence Preuss, International Law in the Constitutions of the Länder in the American Zone in Germany, AJIL 41 (1947), 888-899 (893–895).

[19] Anschütz (Fn. 15), 65, 68.

[20] Peter Caldwell, Sovereignty, Constitutionalism, and the Myth of the State: Article Four of the Weimar Constitution, in: Leonard V. Kaplan/Rudy Koshar (Hrsg.), The Weimar Moment. Liberalism, Political Theology, and Law, Lanham: Lexington Books 2012, 345-370 (350).

[21] Hugo Preuß, Das Völkerrecht im Dienste des Wirthschaftslebens, Berlin: L. Simion 1891, 4-5.

[22] Wikipedia: Treaties of the Weimar Republic.

[23] Viktor Bruns (Hrsg.), Politische Verträge: Eine Sammlung von Urkunden, 3 Bde, Berlin: Carl Heymann 1936–1942.

[24] Gaines Post, The Civil-Military Fabric of Weimar Foreign Policy, Princeton: Princeton University Press 2015.

[25] Madrider Abkommen über die internationale Registrierung von Marken, 14.4.1891, RGBl. 1922 II S. 669.

[26] Übereinkommen und Statut über die internationale Rechtsordnung der Seehäfen, 9.12.1923, RGBl. 1928 II S. 23.

[27] Freundschafts-, Handels- und Konsularvertrag, 8.12.1923, RGBl. 1925 II S. 795.

[28] Haager Abkommen über die internationale Hinterlegung gewerblicher Muster und Modelle, 6.11.1925, RGBl. 1928 II S. 175, 203.

[29] Übereinkommen und Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs, 14.4.1921, RGBl. 1924 II S. 387.

[30] Friedensschluß zwischen Deutschland und den alliierten und assoziierten Mächten (Versailler Vertrag), 28.6.1919, RGBl. 1919 S. 687.

[31] International Labour Organization, Ratifications for Germany, m.N.

[32] Sandrine Kott, Dynamiques de l’internationalisation: l’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940), Critique Internationale 52 (2011), 69-84 (71).

[33] Michael Stolleis, Die soziale Programmatik der Weimarer Reichsverfassung, in: Horst Dreier/Christian Waldhoff (Hrsg.), Das Wagnis der Demokratie: Eine Anatomie der Weimarer Reichsverfassung, München: C.H. Beck 2018, 195-218.

[34] League of Nations, The Development of International Co-operation in Economic and Social Affairs: Report of the Special Committee (Bruce Report) 1939, L.o.N. A.23.1939; vgl. Patricia Clavin, Securing the World Economy: The Reinvention of the League of Nations, 1920-1946, Oxford: Oxford University Press 2013.

[35] Carl Georg Bruns, Die Garantie des Völkerbundes über die Minderheitenverträge, ZaöRV 2 (1931), 3-16.

[36] Minderheitenschutzvertrag zwischen den Alliierten und Assoziierten Hauptmächten und Polen, 28.6.1919, CTS 225, 412.

[37] S. dazu: Patricia Clavin/Jens-Wilhelm Wessels, Transnationalism and the League of Nations, Contemporary European History 14 (2005), 465-492; Yann Decorzant, La Société des Nations et l’apparition d’un nouveau réseau d’expertise économique et financière (1914–1923), Critique International 3 (2011), 35-50.

[38] Mohammed Bedjaoui, Article 1 (commentaire général), in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Paris: Economica 2005, 318.

[39] Franz von Liszt (Hrsg.), Das Völkerrecht: systematisch dargestellt, Berlin: Verlag Julius Springer 1925, IV-V.

[40] S. insb. André N. Mandelstam, Der internationale Schutz der Menschenrechte und die New-Yorker Erklärung des Instituts für Völkerrecht, ZaöRV 2 (1931), 335-377.

[41] Ole Spiermann, International Legal Argument in the Permanent Court of International Justice, Cambridge: Cambridge University Press 2005, 292.

[42] AMPG, Bruns Viktor II 3.

[43] Lange (Fn. 2), 540.

[44] Heinrich Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, Leipzig: C.L. Hirschfeld 1899, 32-33, 88 (diese Anbindung macht Bruns, langjähriger Berliner Fakultätskollege von Triepel, allerdings in seinem Aufsatz nicht explizit).

[45] Bruns (Fn. 10), 10–12, 1, 13.

[46] Schestag (Fn. 12), 399–403.

Suggested Citation:

Thomas Kleinlein, Die Weimarer Jahre des Instituts und die Lücke zwischen ausländischem öffentlichem Recht und Völkerrecht, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240304-170437-0

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English

“Motor cars dash along our streets. […] Aircraft slip through the air […]; they disregard national frontiers and bring nation closer to nation. […] The simultaneity of events enormously extends our concept of “space and time,” it enriches our life. […] We become cosmopolitan. […] Trade union, co-operative, Lt., Inc., cartel, trust, and the League of Nations are the forms in which today’s social conglomerations find expression […]. Co-operation rules the world. […] Each age demands its own form. […] Internationalism is the prerogative of our time.”[1]

This quote is not from the Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV, English title: Heidelberg Journal of International Law), but from the 1926 essay “The New World” (“Die Neue Welt”) by the architect and urbanist Hannes Meyer. Meyer worked at the Bauhaus from 1926 to 1930, ultimately as director. In 2023/24, we are not only celebrating the 100th anniversary of the Institute for Comparative Public Law and International Law, but also the 100th anniversary of the Bauhaus exhibition in Weimar. At the Bauhaus, the positioning between theory and practice was a fundamental conflict. Founded in 1924, the Kaiser Wilhelm Institute (KWI) for Comparative Public Law and International Law, founded in 1924, was to deal with the legal issues in its field of activity from a practice‑orientated and dogmatic perspective. This positioning is crucial for understanding the Weimar years of the Institute under the directorship of Viktor Bruns. On the one hand, the aim was to promote international law as a legal system and to raise the standard of international law scholarship in Germany. On the other hand, the legal expertise gathered at the KWI was seen as an important factor in Germany’s positioning vis-à-vis the Treaty of Versailles.[2] In this respect, the KWI was also situated between theory and practice or “between scholarship and political advicesory”.[3]

Apart from these parallels, Meyer’s text is of interest for understanding the KWI in the Weimar years for another reason: The text bears witness to a perceived internationalism in the mid-1920s, which will not have been representative, but nonetheless formative. Internationality in art and culture, but also in the economy, was already very advanced before the First World War; the war destroyed many of these connections.[4] However, internationality could be perceived and experienced in many ways by individuals in everyday life during the Weimar years. In contrast, the KWI’s agenda remained essentially focussed on foreign relations in the classic intergovernmental sense. This corresponded to the “boundary” “sharply drawn” also by contemporaries between international law and constitutional law.[5] The Institute was not intended to deal solely with international law, as the possible application of international law in practice largely depended on the constitutional constraints of the states. It therefore seemed necessary to include foreign public law in the research.[6] Accordingly, “comparative public law” and “international law” are not only part of the name of the KWI, but also of Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht (“Contributions on Comparative Public Law and International Law”), which was founded in 1927, and ZaöRV, which has been published since 1929.

Consequently, the focus was not on the domestic constitutional law of foreign relations of the 1919 Weimar Constitution, which was innovative also in this respect. In the 1920s, “constitutional law of foreign relations” (“Außenverfassungsrecht”) was not yet established as a field of research. As a university subject (“Staatsrecht III”) and subject of publications, constitutional law of foreign relations only emerged much later, in the Federal Republic of Germany in the mid-1970s.[7] However, the legal concept of “foreign affairs” (“auswärtige Gewalt”) had already become established with Albert Hänel’s textbook published in 1892[8] and contemporaries were aware that the question of the relationship between international law and domestic law was becoming increasingly important in view of the multiplication of international points of contact.[9] Obviously, no institute for “international law and national law” was founded in 1924. Nevertheless, the observation is not trivial: with the orientation of the institute, a perspective on “international law as a legal system” in itself[10] was lost. This concerns its – potential – significance for individuals, its impact on the domestic legal and social order under the new constitution, as well as its connection with the democratic process and its significance for judicial practice. A programmatic gap emerged between “comparative public law” and “international law”. At the same time, the significance of international law beyond traditional foreign relations was obscured.

Innovative Weimar “Constitutional Law of Foreign Relations”

Verfassungsfeier (“Constitution Day”) on 11 August 1929. The Federal Board of the Reichsbanner (“Banner of the Reich”, an anti-fascist political organization) in front of the Berlin Palace.[11]

The Weimar Constitution embraced an influence of international law on domestic law, as well as an inherent connection between the democratic constitutional state and the international order. According to Article 4, the “rules of international law, universally recognized” were “deemed to form part of German federal law and, as such, have obligatory force”.[12] This new article in a prominent position at the beginning of the constitutional text initially had a symbolic function. It proclaims Germany’s re-entry into the community of nations and marks a break with the past. Hugo Preuß formulated in the National Assembly:

We want to organise a united, free, and national state, but not in nationalist isolation. Like once the young United States of North America entered the circle of the old world of states with a commitment to the binding force of international law, the young German Republic commits […] to the validity of international law.”[13]

This was of course controversial, also in the National Assembly (Nationalversammlung) and the Constitutional Committee (Verfassungsausschuss).[14] The idea of the “integration of the Reich as a democratic constitutional state into the community of international law”[15] was still expressed in Section 2 of the draft versions by Preuß, which summarised the democratic principle and constitutionally sanctioned commitment to international law in one and the same constitutional provision.[16] Materially, the individual, whose relations with the international community had hitherto been completely mediatised, was, by Article 4 of the new constitution, brought into direct contact with international law.[17] However, this “Völkerrechtsfreundlichkeit” (a term coined by Gerhard Anschütz, that can loosely be translated to “openness towards international law”)[18] laid down in Art. 4 WRV was often undermined in the legal literature and in court practice after 1919 by the interpretation of “rules of international law, universally recognized” as requiring the specific consent of the Reich to the relevant rule of international law.[19] In this respect, Anschütz’s commentary reflects the prevailing doctrine: In order to be considered a binding component of German federal law, a rule of international law must be “recognised” by the German Empire and this recognition is “freely revocable”.[20]

International Law Beyond Traditional Foreign Relations

Even before 1914, international law was becoming increasingly important in the domestic sphere.[21] In 1891, Hugo Preuß, who was later to become a “father of the Weimar Constitution” emphasised the “intimate connection” of international law “with economic life”: “International law […] exists in the most vivid reality; in a thousand circumstances of daily life, it makes its existence gloriously perceivable”.[22] Even though the First World War marked a turning point, international treaties and membership in international organisations regained importance afterwards. Despite the general rejection of the Treaty of Versailles and the nationalism prevailing in public opinion, Weimar Germany was internationally integrated and engaged. In the 1920s in particular, Germany concluded a number of international treaties,[23] many of them related to issues of peace and security. The KWI dedicated a separate collection of documents to these “political treaties”.[24] In the Weimar Republic, foreign relations as a whole were understood to a certain extent as a political-military matter.[25] However, the number of treaties relating to people’s daily lives and the economic and social order was even greater.

For example, Germany joined the Madrid System for the international registration of trademarks in 1922.[26] The relevant treaties also include the Convention and Statute on the International Régime of Maritime Ports of 1923,[27] the German-American Treaty of Friendship, Commerce and Consular Relations of 1923,[28] and the Hague Agreement Concerning the International Deposit of Industrial Designs of 1925.[29] By acceding to the Barcelona Convention and Statute on Freedom of Transit of 1921[30], Germany fulfilled its obligation under Art. 379 of the Treaty of Versailles “to adhere to any General Conventions regarding the international regime of transit, waterways, ports or railways which may be concluded by the Allied and Associated Powers, with the approval of the League of Nations, within five years […].”[31]

Particularly significant in this area are the conventions of the International Labour Organization (ILO), of which Germany had been a member since 1919. Of a total of 63 conventions adopted by the International Labour Conference up to and including 1933, Germany ratified as many as 19 between 1925 and 1933.[32] However, international labour law has always played a relatively marginal role in Germany.[33] The reasons for this can be found, on the one hand, in the historically older roots of national labour and social law and, on the other hand, in the attitude towards the Treaty of Versailles, which contained the ILO‑Constitution as part XIII. In retrospect, however, this German distance from the ILO appears to be in tension with the social programme[34] of the Weimar Constitution.

In 1926, Germany became a member of the League of Nations, which was also significant beyond questions of peace, security and disarmament.[35] The “Commission on New States” established in 1919 drew up treaties for the protection of minorities in the Eastern European states under the guarantee of the League of Nations,[36] including the Polish Minorities Treaty,[37] which benefited the German minority in Poland. The structure of the League of Nations included the Economic and Financial Organisation,[38] the Health Organisation, the Communications and Transit Organisation, the International Committee on Intellectual Cooperation, the Permanent Central Opium Board, the Advisory Committee on Traffic in Women and Children, the High Commission (and later International Office) for Refugees and the Committee for the Study of the Status of Women. Admittedly, the later system of international co-operation in economic and social matters as established by the UN‑Charter is unprecedented in the League of Nations and is also regarded as one of the lessons learnt from the economic chaos and social ills of the interwar period as a threat to peace.[39]

The introduction to the new edition of Franz von Liszt’s 1925 textbook on international law provided an overview of the new topics of international law resulting from the “changed circumstances”, including the mandate system, inland waterway transport, international labour standards, the League of Nations, war prevention including disarmament and the Permanent International Court of Justice.[40] A review of volumes 1‑3 (1929‑1933, totalling more than 2,300 pages) of the ZaöRV only partially confirms this finding however;[41] in particular, it is not reflected in the systematic subdivision of the “First Division: International Law”.

Germany was also significantly involved in international dispute settlement. In the 1920s, Germany was generally successful before the Permanent International Court of Justice, particularly with regard to German interests and minority rights in Poland.[42] The League of Nations and the Permanent Court of International Justice were associated with the hope that the international legal order created in the light of the experiences of the First World War would lead to the creation of a universal legal community. This hope was based – especially for Germany as the loser of the war – above all on the legalistic vision of an order in which all states would agree to compulsory arbitration by an international court.

International Law as a “Legal Order for the Community of States”

Viktor Bruns during a presentation in 1937.[43]

This is where Bruns comes in with his innovative article in the first issue of the ZaöRV of 1929, which is to be understood as a programmatic foundation. Between 1927 and 1932, he himself served as an ad hoc judge at the Permanent International Court of Justice and as a national judge at the German-Polish and the German‑Czechoslovakian Arbitral Tribunals and represented the German government in various cases before the Permanent International Court of Justice.[44] He now elaborates on the character of international law as an autonomous legal order that is not based on sovereignty, but on the “legal community” of states: “International law is a legal order for the community of states, a system of legal principles, legal institutions and legal rules that are interrelated in an organized system.”[45] This can be understood as a further development of Heinrich Triepel’s doctrine of the common will (Gemeinwillen).[46] In a remarkable way, transfers Carl Schmitt’s idea of the relationship between the “written constitution” and the “German legal community” to the international legal order. “In the same way”, the legal nature of treaties in the community of states cannot be inferred from the will of states to fulfil their obligations in individual cases, but only from the legal order of the states that have joined together to form a legal community: “The law of a legal community is all legal consequences and prerequisites resulting from the concrete order of this community.”[47] However, Bruns does not take into account the significance of this legal order for the individual. He neither addresses the innovations of the Weimar Constitution in relation to international law nor the significance of contemporary international law beyond classical foreign relations.

The fact that there was a significant gap between “comparative public law” and “international law” becomes – admittedly retrospectively, with the benefit of hindsight – particularly obvious from the perspective of the openness to international law of the Grundgesetz (Basic Law). However, a research institute with more distance from politics would certainly have developed a different research programme. At the same time, one must bear in mind how short the Weimar years of the Institute were, how short Germany’s membership of the League of Nations was – and how dominant the “struggle against Versailles” was for German international law scholarship. It was not the moment for the practical “completion of the Genossenschaftsidee [loosely: associational idea] in international law”,[48] as envisaged by Preuß. Even though, as was recently recalled in the wake of the anniversary of the 1919 constitution, this idea would have theoretically lent itself also to a community order under international law: Just as the democratic constitution required the recognition of pluralism and the rule of law at home, it also demanded a new understanding of the state as one among many that had to co-operate. The theoretical and practical continuity of internal and external relationships is not reflected in the KWI director’s essay on international law, but in the opening quote by the later Bauhaus director: “Trade union, co-operative, Lt., Inc., cartel, trust, and the League of Nations are the forms in which today’s social conglomerations find expression […]. Co-operation rules the world.”

Translation from the German original: Sarah Gebel

[1] Hannes Meyer, Die Neue Welt, Das Werk 13 (1926), 205 (205, 221, 222), translation following: The Charnel House.

[2] Felix Lange, Between Systematization and Expertise for Foreign Policy, EJIL 28 (2017), 535-558 (537, 543); Ingo Hueck, in: Doris Kaufmann (ed.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus. Bestandsaufnahme und Perspektiven der Forschung, Göttingen: Wallstein 2000, 490-491; Rüdiger Hachtmann, The Kaiser Wilhelm Institute for Comparative Public Law and International Law 1924 to 1945, MPIL100.

[3] “International law as a legal order? The KWI between scholarship and political advisory” (“Völkerrecht als Rechtsordnung? Das KWI zwischen Wissenschaft und Politikberatung”, translated by the editor) was the title of a panel held on 15 June 2023 in the context of the interdisciplinary seminar series “100 Years of Public Law” on the history of the MPIL.

[4] On culture: Peter Gay, Die Republik der Außenseiter: Geist und Kultur in der Weimarer Zeit 1918-1933, Berlin: Fischer 1989, 25.

[5] See: Dieter Grimm, 100 Years of Public Law, MPIL100.

[6] Carlo Schmid, Erinnerungen, Stuttgart: S. Hirzel 2008, 120.

[7] Frank Schorkopf, Staatsrecht der internationalen Beziehungen , Munich: C.H. Beck 2017, § 10 para. 87.

[8] Albert Hänel, Deutsches Staatsrecht, vol.1, Leipzig: Duncker & Humblot 1892, 531-562; cf. Schorkopf (fn 7), § 10 para. 14.

[9] Ruth D. Masters, The Relation of International Law to the Law of Germany, Political Science Quaterly 45 (1930), 359-394 (359).

[10] Viktor Bruns, Völkerrecht als Rechtsordnung I, HJIL 1 (1929), 1-56.

[11] BArch, Bild 102-08214 / CC-BY-SA 3.0.

[12] Translation following: Heinrich Oppenheimer, The Constitution of the German Republic, London: Stevens and Sons 1923, Appendix: The constitution of the German Federation of August 11, 1919, 219-260.

[13] Verhandlungen der verfassungsgebenden Deutschen Nationalversammlung, vol. 326, Stenographische Berichte 1920, 286A (Minutes of the 14th session, 24 February 1919), translated by the editor.

[14] Laila Schestag, Weimar International, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 2022, 373-413 (393-396), with references.

[15] Hugo Preuß, Reich und Länder. Bruchstücke eines Kommentars zur Verfassung des Deutschen Reiches, Köln: C.Heymann 1928, 82, translated by the editor.

[16] Vorentwurf (draft I) dated 3 January 1919; Entwurf des allgemeinen Teils der künftigen Reichsverfassung (draft II), dated 20 January 1919; see Schestag (fn 12), 400-402, with further references.

[17] Preuß (fn 13), 86-87; see also Alfred Verdross, Reichsrecht und internationales Recht. Eine Lanze für Art. 3 des Regierungsenwurfes der deutschen Verfassung, Deutsche Juristen-Zeitung 24 (1919), 291-293 (292–293); Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs. Ein Kommentar für Wissenschaft und Praxis, Berlin: Georg Stilke 1933, Art. 4, 62-63.

[18] Anschütz (fn 15), 68.

[19] Thilo Rensmann, Die Genese des „offenen Verfassungsstaats“ 1948/49 in: Thomas Giegerich (ed.), Der „offene Verfassungsstaat“ des Grundgesetzes nach 60 Jahren, Berlin: Duncker & Humblot 2010, 37-58 (44-46); references to legal cases: Lawrence Preuss, International Law in the Constitutions of the Länder in the American Zone in Germany, AJIL 41 (1947), 888-899 (893-895).

[20] Anschütz (fn 15), 65, 68, translated by the editor.

[21] Peter Caldwell, Sovereignty, Constitutionalism, and the Myth of the State: Article Four of the Weimar Constitution, in: Leonard V. Kaplan/Rudy Koshar (eds.), The Weimar Moment. Liberalism, Political Theology, and Law, Lanham: Lexington Books 2012, 345-370 (350).

[22] Hugo Preuß, Das Völkerrecht im Dienste des Wirthschaftslebens, Berlin: L. Simion 1891, 4-5, translated by the editor.

[23] Wikipedia: Treaties of the Weimar Republic.

[24] Viktor Bruns (ed.), Politische Verträge: Eine Sammlung von Urkunden, 3 vols, Berlin: Carl Heymann 1936-1942.

[25] Gaines Post, The Civil-Military Fabric of Weimar Foreign Policy, Princeton: Princeton University Press 2015.

[26] Madrider Abkommen über die internationale Registrierung von Marken, 14.4.1891, RGBl. 1922 II S. 669.

[27] Übereinkommen und Statut über die internationale Rechtsordnung der Seehäfen, 9.12.1923, RGBl. 1928 II S. 23.

[28] Freundschafts-, Handels- und Konsularvertrag, 8.12.1923, RGBl. 1925 II S. 795.

[29] Haager Abkommen über die internationale Hinterlegung gewerblicher Muster und Modelle, 6.11.1925, RGBl. 1928 II S. 175, 203.

[30] Übereinkommen und Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs, 14.4.1921, RGBl. 1924 II S. 387.

[31] Friedensschluß zwischen Deutschland und den alliierten und assoziierten Mächten (Versailler Vertrag), 28.6.1919, RGBl. 1919 S. 687, translation following: Wikisource.

[32] International Labour Organization, Ratifications for Germany, with references.

[33] Sandrine Kott, Dynamiques de linternationalisation: l’Allemagne et l’Organisation internationale du travail (1919-1940), Critique Internationale 52 (2011), 69-84 (71).

[34] Michael Stolleis, Die soziale Programmatik der Weimarer Reichsverfassung, in: Horst Dreier/Christian Waldhoff (eds), Das Wagnis der Demokratie: Eine Anatomie der Weimarer Reichsverfassung, Munich: C.H. Beck 2018, 195-218.

[35] League of Nations, The Development of International Co-operation in Economic and Social Affairs: Report of the Special Committee (Bruce Report) 1939, L.o.N. A.23.1939; cf. Patricia Clavin, Securing the World Economy: The Reinvention of the League of Nations, 1920-1946, Oxford: Oxford University Press 2013.

[36] Carl Georg Bruns, Die Garantie des Völkerbundes über die Minderheitenverträge, HJIL 2 (1931), 3-16.

[37] Minorities Treaty between the Principal Allied and Associated Powers and Poland, signed 28 June 1919.

[38] Cf: Patricia Clavin/Jens-Wilhelm Wessels, Transnationalism and the League of Nations, Contemporary European History 14 (2005), 465-492; Yann Decorzant, La Société des Nations et l’apparition d’un nouveau réseau d’expertise économique et financière (1914-1923), Critique International 3 (2011), 35-50.

[39] Mohammed Bedjaoui, Article 1 (commentaire général), in: Jean -Pierre Cot/ Alain Pellet, La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Paris: Economica 2005, 318.

[40] Franz von Liszt (ed.) , Das Völkerrecht: systematisch dargestellt, Berlin: Verlag Julius Springer 1925, IV-V .

[41] S. esp. André N. Mandelstam, Der internationale Schutz der Menschenrechte und die New-Yorker Erklärung des Instituts für Völkerrecht, HJIL 2 (1931), 335-377.

[42] Ole Spiermann, International Legal Argument in the Permanent Court of International Justice, Cambridge: Cambridge University Press 2005, 292.

[43] AMPG, Bruns Viktor II 3.

[44] Lange (fn 2), 540.

[45] Translated by the editor.

[46] Heinrich Triepel, Völkerrecht und Landesrecht, Leipzig: C.L. Hirschfeld 1899, 32-33, 88 (this connection however, is not made explicit in his essay by Bruns, a long-time Berlin faculty colleague of Triepel)

[47] Bruns (n 10), 10-12, 1, 13, translated by the editor.

[48] Schestag (fn 12), 399-403.

Suggested Citation:

Thomas Kleinlein, The Institute’s Weimar Years and the Gap between Comparative Public Law and International Law, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240304-170612-0

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Zur China-Reise des Instituts im April 1986

Auf Einladung des Rechtsinstituts der Akademie der Sozialwissenschaften (Chinese Academy of Social Sciences, CASS) hielt sich vom 31. März bis zum 14. April 1986 eine Delegation des Instituts – bestehend aus Herrn Bernhardt, Herrn und Frau Doehring, Herrn und Frau Frowein sowie den Referenten Rudolf Dolzer und Robert Heuser – in der Volksrepublik China auf. Das Hauptanliegen bestand darin, Möglichkeiten der Zusammenarbeit auf Institutsebene auszuloten.

Um einen Eindruck von Ablauf und Atmosphäre der Reise zu vermitteln, werde ich zunächst auf der Grundlage von Tagebuchnotizen einen Überblick über den äußeren Verlauf geben, um dann eine Skizze zum Wandel des verfassungs- und internationalpolitischen Umfelds anzuschließen.

„Öffnung und Reform“ (Aus einem Reisetagebuch)

Untergebracht in einem im Bungalow-Stil neu erbauten kleinen Hotel im Zentrum Pekings, in dem wir, wie schnell festzustellen war, außer einigen Amerikanern und Nordkoreanern, die einzigen Gäste waren, hieß uns die Leitung des Rechtsinstituts der Akademie in einem Pekingenten-Restaurant willkommen. Eine Programmbesprechung schloss sich an. Dass am folgenden Tages der Sommerpalast oder Yiheyuan 颐和园 besucht wurde, mag auch einem eingespielten Touristenprogramm entsprochen haben; man würde aber den Sinn der Gastgeber für Symbolik unterschätzen, nähme man an, sie hätten eine der Erforschung von Kooperations-Möglichkeiten dienende Reise rein zufällig im „Garten zur Pflege der Harmonie“ beginnen  lassen. Ebenso wenig zufällig wurde anschließend ein Gang durch die Ruinen des im Zweiten Opiumkrieg (1860) von englischen und französischen Truppen zerstörten Alten Sommerpalasts, dem Yuanmingyuan, unternommen, wo die Reste barocker Steinfassaden sich wild übereinander türmten. Auf einer halbversunkenen Steinschwelle ein Graffito – „The Chinese people will never forget.“ So eingeführt, begann am nächsten Morgen das Kolloquium im Akademie‑Institut. Rudolf Dolzer und ein Beamter aus dem Außenwirtschaftsministerium referierten über Investitionsschutzverträge. Es waren aber nur drei Zuhörer erschienen. Wozu hat man uns eingeladen?  Das Mittagessen nahmen die Heidelberger in erheblicher Fruststimmung ein. Später verlautete etwas von „Koordinierungsproblemen“. Sehr lebendig dann aber das Zusammentreffen an der Peking‑Universität mit Wang Tieya, der führenden Völkerrechtsautorität des Landes. Auch seine Magister‑Studenten waren erschienen und zeigten sich vor allem interessiert an den „philosophischen Grundlagen“ der Menschenrechte. Am nächsten Tag sprach Rudolf Bernhardt über „Federalism and Decentralization“ – ein Themenkreis, den ein chinesischer Kollege unter dem Gesichtspunkt der Kompetenzverteilungim Zentralstaat‑Provinzen‑Verhältnis nach chinesischem Recht aufgriff. Am Abend war die Delegation privat bei der Vizedirektorin des Instituts, der Völkerrechtlerin Sheng Yu, eingeladen. In dem großen Wohnkomplex wohnten fast 5000 höhere Mitarbeiter der Sozialwissenschaftlichen Akademie. Der nächste Tag brachte einen Ortswechsel nach Xi’an, wo wir Zimmer im Renmin-dasha-Hotel – einem sowjet-barocken Palast aus den fünfziger Jahren – bezogen. An der dem Justizministerium unterstellten „Hochschule für Politik und Recht“ wurden drei Vorträge parallel in zwei Sälen mit zusammen mehr als 400 Studierenden gehalten. Ich trug mein Referat über die Entwicklung der europäischen Forschung zum chinesischen Recht in beiden Sälen vor. Danach gingen zahlreiche Zettel mit Fragen ein: „Kann es Rechtsvergleichung zwischen kapitalistischem und sozialistischem Recht geben?“  „Ist es für China sinnvoll, von deutschem oder amerikanischem Recht zu lernen?“  „Was hat die chinesische Rechtsgeschichte für den Aufbau eines modernen Rechtssystems zu bieten?“ Zurück in Peking stieß ich im Xinhua-Buchladen an der Wangfujing-Straße auf eine Aufsatzsammlung des 1983 verstorbenen Völkerrechtlers Chen Tiqiang. Wie Wang Tieya, war auch Chen, der 1948 in Oxford doktoriert hatte, 1957 zum „Rechtsabweichler“ gebrandmarkt worden. Im Rückblick auf jene Jahre schrieb er kurz vor seinem Tod im Vorwort dieser Aufsatzsammlung: „Nach 1957 führten die Verhältnisse dazu, den Stift aus der Hand zu legen und sich über den Futtertrog zu beugen, untätig seine Zeit verstreichen zu sehen und sich dem Dienst am Staat nicht widmen zu können. “Stocksteif geben sich die Nordkoreaner, wenn man einem von ihnen im Garten begegnet. Heute nach dem Abendessen versuchte ich, Kontakt aufzunehmen. Vier von ihnen unterhielten sich im Garten über das Drachenrelief an der gegenüberliegenden Mauer. Ich fragte, ob es so etwas auch in Korea gäbe. Alle lachten, zuckten die Schultern, verstanden nichts, einer sagte nur „you, you/sicher, gibt es“. Dann erschien der fünfte, und alle atmeten auf, denn er spricht Chinesisch. Sie erkundigten sich über die deutsche Teilung, die gegenseitigen Kontakte, interessierten sich für die Situation der Koreanistik bei uns. Sie sind geschäftlich hier. Die Geschäfte gingen allerdings nur mäßig. Es sei äußerst schwer, mit Chinesen zu verhandeln. Deren manmanlai / „immer mit der Ruhe“ finden sie lustig und ärgerlich zugleich, die geschäftliche Zusammenarbeit gestalte sich schleppend. In China gäbe es eine Kraft, die man nicht sehen könne; sie fließe aus den Dimensionen des Landes und seiner Bevölkerung und aus dem Bewusstsein einer unvergleichlichen historischen und kulturellen Kontinuität.

In der Peking-Universität treffe ich Wang Tieya. Vom Büro der Rechtsfakultät laufen wir zu seinem Institut, das in einem freistehenden pavillonartigen Gebäude aus den letzten Jahren der Qing‑Dynastie untergebracht ist. In der Republikperiode war es Bestandteil der zwischen 1915 und 1920 aus mehreren christlichen Schulen gebildeten Yanjing‑Universität, die bis 1952 existierte. Die Vorstellung eines „spezifisch chinesischen Völkerrechts“, von dem manchmal im Anklang an das sogenannte „sowjetische Völkerrecht“ die Rede ist, hält Wang für unpassend. Den chinesischen Völkerrechtlern obliege zunächst die theoretische Aufarbeitung der Völkerrechtspraxis Chinas. Wang wirkt resigniert und erschöpft. Wie Chen war ihm in seinen besten Jahren ein Berufsverbot auferlegt worden. Zwar musste er nicht wie Chen in der Landwirtschaft arbeiten, sondern konnte sich im Außenministerium mit der Erstellung einer Sammlung der multilateralen Verträge, an denen China beteiligt ist, befassen, war aber von der Völkerrechtslehre abgeschnitten. Immerhin konnte er gemeinsam mit Chen die achte Auflage von Oppenheims „International Law“ übersetzen und Anfang der 1970er Jahre publizieren. Die lange Zeit erzwungener wissenschaftlicher Beschränkung bedrücke ihn aber weniger als die auch im Vergleich zu dem Akademie-Institut miserable finanzielle Ausstattung und die sich darin offenbarende mangelnde öffentliche Wertschätzung völkerrechtlicher Forschung.

In geselliger Runde: Robert Heuser, Eva Maria Doehring, Sheng Yu, Lore Frowein, Jochen Frowein, Rudolf Bernhardt, Rudolf Dolzer und Karl Doehring bei Kollegen der Akademie der Sozialwissenschaften (Foto: MPIL)

Der Vizedekan der juristischen Fakultät der Xi’aner Hochschule und ein Doktorand von Wang Tieya werden in der nächsten Zeit als Stipendiaten am Institut tätig sein. Mit Frau Sheng Yu wurde die Herausgabe einer Sammlung völkerrechtlicher Studien deutscher Autoren in chinesischer Übersetzung vereinbart. Am späten Nachmittag verlassen wir unseren Bungalow wie einen heimatlichen Hafen. Beim Abendessen mit Frau Sheng nebst Mitarbeiter im Flughafenrestaurant wirft sie die Frage auf, ob die Max-Planck-Gesellschaft nicht eine Privatuniversität in Shenzhen errichten wolle. Zu viel für eine letzte Frage.

Vom langen Ende der kurzen Liberalität

Und eine Frage, so lässt sich fast vier Jahrzehnte später hinzufügen, die nur damals aufgeworfen werden konnte und seither nicht wieder. Denn die Erkundungsreise des Instituts fand in der Anfangsphase der Periode von „Öffnung und Reform“ (vor der Zäsur des 4. Juni 1989) statt, als unter „Reform“ auch die Veränderung des politischen Systems in den Blick kommen konnte und sollte. Höhepunkt dieser Entwicklung war der 13.Kongress der Kommunistischen Partei im Oktober 1987, in dessen Umfeld der Rechtsstaatsgedanke über eine verfahrensgebundene Verfügbarkeit des Rechtsystems hinaus als Bindung des Gesetzgebers an bestimmte Qualitätserfordernisse des Rechtsystems wie „Rechte und Freiheiten der Bürger“ angedacht wurde. Für kurze Zeit herrschte eine nie gekannte Meinungs- und Pressefreiheit. „Politische Strukturreform“ sollte Prinzipien der bürgerlichen Verfassung wie Gewaltenteilung und Rechtsstaat nicht länger als „Halluzination“ zurückweisen und tabuisieren, sondern „beispielgebend“ heranziehen.

Diese lebhafteste verfassungspolitische Debatte in der neueren chinesischen Geschichte nahm mit den, aus heutiger Sicht doppelt tragischen, Ereignissen vom Juni 1989 in Peking und in anderen Städten ein jähes Ende. „Politische Strukturreform“ unter Einbezug liberaler Verfassungskonzepte wurde erneut tabuisiert. Zwar wurde zunächst der internationale akademische Austausch in allen Bereichen weiterentwickelt, zahlreiche grenzüberschreitende sozialwissenschaftliche Forschungsprojekte wurden erfolgreich durchgeführt und die Übersetzung ausländischer geistes- und sozialwissenschaftlicher Werke nahm einen ständig wachsenden Umfang an, „Reform und Öffnung“ aber konzentrierte sich nun gänzlich auf Fragen der Effizienz des Wirtschaftssystems. Dies umfasste immerhin noch das Bekenntnis zu einer regelbasierten internationalen Ordnung, wie die nun energisch vorangetriebenen Bemühungen, der Welthandelsordnung beizutreten, verdeutlichen. Als der Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) Ende 2001 erfolgte, lagen in zahlreichen relevanten Bereichen der Rechtsordnung, besonders auch auf dem Gebiet des Verwaltungsverfahrensrechts, die notwendigen Innovationen zwar vor, krankten aber am Mangel einer verwaltungsunabhängigen Gerichtsbarkeit.

Robert Heuser und Karl Doehring vor dem Himmelstempel in Peking (Foto: MPIL)

Wenn man hoffte, dass die weitere Entwicklung des Lebensstandards, der Druck in- und ausländischer Wirtschaftskreise sowie fortgesetzte Aufklärungsarbeit aus den Reihen der Rechtswissenschaft es mittelfristig auch der chinesischen Führung nicht erlauben werde, sich intensiveren rechtsstaatlichen Reformen zu verschließen, so dürfte diese Hoffnung mit der Übernahme der Spitzenämter des Parteistaats durch Xi Jinping 2012/13 auf lange Sicht enttäuscht worden sein. Xis „Chinesischer Traum vom Wiedererstarken der Nation“ geht einher mit einer zunehmenden Abschottung gegen ausländische Einflüsse. Das scheint so weit zu gehen, dass das Schulfach „Englisch“ von einem Kernfach zu einem Nebenfach degradiert wurde und private Sprachschulen schließen mussten. Nach nur fünf Amtsjahren wurde Xi in der Parteihierarchie auf eine Stufe mit Mao Zedong gestellt: Im Oktober 2017 verankerte der 19. Parteikongress „Xi Jinpings Ideen für das neue Zeitalter des Sozialismus chinesischer Prägung“ als zusätzliche Leitlinie im Parteistatut. Einen Höhepunkt erreichte diese Entwicklung im März 2018 als der Nationale Volkskongress per Verfassungsänderung die 1982 eingeführte Begrenzung des Staatspräsidentenamtes (auf zweimal fünf Jahre) aufhob und dem amtierenden Präsidenten, dem man wie einst Mao den zusätzlichen Titel „Volksführer“ /人民领袖 zuerkannte, so eine potentielle Lebenszeitposition einräumte.

Die Volksrepublik China stellt sich unter Xi als ein Regime dar, das Militär- und Wirtschaftsmacht ohne Demokratie und Moderne ohne Freiheit nicht nur als ihre eigene Lebensform feiert, sondern auch den Anspruch erhebt, ein weltweit gültiges Programm für Stabilität und Wohlstand sowie die Befähigung zu besitzen, in der weltweiten Verwirklichung dieses Programms die Leitung zu übernehmen. „Mit dem chinesischen Modell die Welt leiten“ / 用中国模式引领世界, „Chinesische Führung leitet die Welt“ / 中国之治引领世界, sind gängige Slogans. Sie wurden parallel zu dem Mega-Projekt der „Neuen Seidenstraße“, der Initiative „One belt, one road“ / 一带一路工程 geprägt, dem Vorhaben, Staaten zwischen China und Europa mit einem Netzwerk von Straßen, Eisenbahntrassen, Häfen und Pipelines zu überziehen, nicht ausschließlich, aber weitgehend finanziert und errichtet von chinesischen Banken, Ingenieuren und Arbeitern. Dies nicht nur um Chinas Macht auszuweiten, sondern in der erklärten Absicht, eine neue Weltordnung zu schaffen – eine „Schicksalsgemeinschaft der Menschheit“ / 人类命运共同体, wie es in der Präambel der 2018 revidierten Verfassung heißt. Durch Bündnisse mit Ländern des globalen Südens und Zentralasiens sucht China der traditionellen, von westlichen Demokratien geprägten Weltordnung einen alternativen Ordnungsrahmen gegenüberzustellen. So war es an der Zeit, dass die EU im März 2019 in einem Strategiepapier festhielt, dass die Volksrepublik China nicht nur ein „Partner“ sei, sondern auch ein „wirtschaftlicher Konkurrent“ und ein „Systemrivale, der alternative Governance-Modelle propagiert“.

Es ist klar, dass unter solchen, sich zunehmend als totalitär erweisenden Verhältnissen – unbegrenzte Parteiherrschaft, umfassende Sozialkontrolle, aggressiver Nationalismus, Re-ideologisierung – der internationale akademische Austausch und besonders grenzüberschreitende Forschungsprojekte stark beeinträchtigt werden und dass für eine Revitalisierung in absehbarer Zukunft keine oder geringe Aussichten bestehen. Zwar kann man sich dem nicht verschließen, was schon das „Lunyu“, der Basistext des Konfuzianismus, bemerkt: „Geht man unterschiedliche Wege, kann man einander keine Ratschläge erteilen“ / 道不同不相為謀,jedoch sollte die Bereitschaft bestehen, auch und gerade unter schwierigen Bedingungen das Gespräch zu suchen und bewährte Kontakte so weit wie möglich aufrechtzuerhalten.

[1] Bild: MPIL-Archiv

[2] Bild: MPIL-Archiv

Suggested Citation:

Robert Heuser, Zur China-Reise des Instituts im April 1986, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240327-102254-0

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Das Berliner Jahr. Carlo Schmid als Referent am Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1927/28

One Year in Berlin. Carlo Schmid as Research Fellow at the Institute for Comparative Public Law and International Law 1927/28

Session of the Permanent Court of International Justice in The Hague (ca. 1928). Viktor Bruns second from the right at the bench (AdsD, 6/FOTA003421)

Deutsch

Am Ende dauerte das Intermezzo kaum ein Jahr. Im September 1927 war der junge Amtsrichter Karl Schmid (1898-1979) vom beschaulichen Tübingen in die ruhelose Reichshauptstadt gewechselt und hatte eine Referentenstelle am Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht übernommen; im Spätsommer 1928 kehrte er zurück und nahm eine universitäre Karriere auf. Für die spätere Bekanntheit des sich nach dem Zweiten Weltkrieg nur noch Carlo Schmid nennenden Politikers war diese Episode sicherlich nicht entscheidend. Schmid sollte nicht als Jurist der Weimarer Republik reüssieren, sondern als Staatsmann, Gründervater der Bundesrepublik und unbequemer Vordenker der SPD, in die er nach 1945 eingetreten war.[1] Selbst innerhalb der Max‑Planck‑Gesellschaft, der Schmid seit 1951 als Senator angehörte, war diese Vorgeschichte um 1970 längst in Vergessenheit geraten.[2] Insofern stellt sich die Frage: Lassen sich überhaupt Spuren seines Wirkens am heutigen Max-Planck-Institut entdecken? Und welcher Stellenwert kommt den Erfahrungen am Berliner Institut, über die Schmid in seinen 1979 veröffentlichten Erinnerungen[3] in einer gleichermaßen distanzierten wie eigentümlich geglätteten Weise berichtete, für seinen weiteren Werdegang zu?

Ein „französischer Schwabe“. Herkunft und Ausbildung

Carlo Schmid nach seiner Promotion 1923[4]

Zur Herkunft müssen einige biographische Stichworte genügen: Carlo Schmid wurde am 3. Dezember 1898 in ein deutsch‑französisches Elternhaus geboren. Kurz nach seiner Geburt siedelte die Familie von Südfrankreich wieder in die württembergische Heimat des Vaters zurück, wo er ein humanistisches Gymnasium durchlief und im Juni 1914 in Stuttgart das Abitur ablegte. Von der Jugendbewegung und dem Wandervogel geprägt und patriotisch wohl ausgesprochen begeistert, meldete er sich zu Beginn des Weltkriegs unverzüglich zum Kriegsdienst. Als Soldat diente Schmid vier Jahre dem Kaiserreich als seinem wortwörtlichen Vaterland, teilweise im Osten, zum Leidwesen seiner französischen Mutter aber vorrangig an der Westfront.[5] Erst nach dem Waffenstillstand von November 1918 schied er, inzwischen mehrfach ausgezeichnet, aus dem Militär aus und nahm ein Studium der Rechts‑ und Staatswissenschaften in Tübingen auf. Nach Abschluss (1921/1924), Promotion (1923) und einer kurzen Etappe als Rechtsanwalt trat Schmid in den württembergischen Justizdienst ein und wurde Anfang 1927 als Richter am Amtsgericht Tübingen eingesetzt.

Beschaulich. Schmids Wirkungsstätte, Tübingen in den 1920ern[6]

Folgt man den Darstellungen seiner Autobiographie, so fand Schmid weder im Richteramt noch in der Tübinger Honoratiorengesellschaft intellektuelle Befriedigung. Während seine von Hugo Sinzheimer betreute Dissertation über die „Rechtsnatur der Betriebsvertretungen nach dem Betriebsrätegesetz“ sich noch ganz dem aufblühenden Weimarer Arbeitsrecht verschrieben hatte, wandte er sich ab Mitte der 1920er Jahre im Selbststudium völkerrechtlichen Klassikern wie Hugo Grotius und Immanuel Kant zu.[7] Nahezu zeitgleich zu seinem Antritt als Amtsrichter, im Januar 1927, bot ihm Heinrich Pohl, der Direktor des völkerrechtlichen Seminars der Universität Tübingen, eine Stelle als Hilfsassistent an, sodass Schmid seine wissenschaftliche Interessen neben dem Justizdienst in einem akademisch formalisierten Rahmen verfolgen konnte. Pohl, ein Schüler von Philipp Zorn, zählte in der Zwischenkriegszeit nicht nur zu den anerkanntesten Verfassungs- und Völkerrechtlern Deutschlands, sondern war mehrfach als entschiedener Kritiker des Versailler Vertrags hervorgetreten.[8] Mit dem Auswärtigen Amt (AA) stand Pohl seit längerer Zeit im Austausch, auch wenn seine im Auftrag der Reichsregierung erstellten Gutachten, etwa zu amerikanischen Schadenersatzforderungen aus dem U-Boot-Krieg, aufgrund von handwerklichen Mängeln und eines „reichlich temperamentvollen Ton[s]“[9] nicht selten ungenutzt in den Schubladen der Wilhelmstrasse verschwanden. Ebenso blieb ein über mehrere Jahre vom AA großzügig gefördertes Forschungsvorhaben von Pohl, welches die Rechtslage in den nach dem Versailler Vertrag besetzten Reichsgebieten untersuchen sollte, unvollendet.[10]

Im Kampf gegen Versailles. Schmid kommt an das Institut

Gleichwohl war es diese Verbindung von Völkerrechtswissenschaft und Außenpolitik, welche den weiteren Werdegang von Carlo Schmid bestimmen sollte. Heinrich Pohl bahnte ihm nicht nur den Weg zu einer akademischen Karriere in Tübingen, sondern vermittelte augenscheinlich auch den Kontakt zum Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht nach Berlin. Diese mit Mitteln der Reichsregierung ab 1924/25 eingerichtete Forschungseinrichtung in Trägerschaft der Kaiser‑Wilhelm‑Gesellschaft diente vorrangig dazu, die Völkerrechtswissenschaft in Deutschland zu stärken, international konkurrenzfähig zu machen und systematisch zur strategischen Unterstützung der deutschen Diplomatie heranzuziehen, allzumal in den Konflikten um die Auslegung und Umsetzung des Versailler Vertrags.[11] In seinen Erinnerungen vermied Schmid zwar jegliche Erwähnung des nationalkonservativen Pohl und erklärte seinen Wechsel nach Berlin nur vage damit, dass Viktor Bruns, der Gründungsdirektor des Instituts, junge Mitarbeiter bevorzugt unter den Examensbesten Württembergs rekrutiert habe.[12] Es ist jedoch kaum vorstellbar, dass Bruns ohne Empfehlung oder Hinweis von Pohl auf den jungen Tübinger Richter zugegangen wäre. Die Vorstellung, dass der „Kampf gegen Versailles“ auch und gerade mit den Mitteln des Völkerrechts auszufechten sei, teilten Bruns und Pohl jedenfalls unbestritten, und auch Schmid machte sich dieses Anliegen mit großer Leidenschaft zu eigen.[13]

Eine Arbeitsfrucht am Institut: die Anzilotti-Übersetzung

Nähere Hinweise auf Carlo Schmids Tätigkeiten am Institut, das in den Räumlichkeiten des alten Berliner Schlosses an der Spreeinsel untergebracht war, finden sich nur wenige. Unterlagen oder Schriftwechsel von seiner Hand sind in den Archivbeständen der Max‑Planck‑Gesellschaft nicht überliefert.[14] Soweit sich rekonstruieren lässt, befasste sich Schmid nach seiner Ankunft im September 1927 vornehmlich mit Reparations- und Restitutionsfragen aus dem Versailler Vertrag, wobei sich diese spröde Materie immerhin in zwei einschlägigen Fachaufsätzen niederschlug.[15] Mit Cornelia Bruns, der Bibliothekarin des Instituts, übersetzte er daneben das bekannte Lehrbuch von Dionisio Anzilotti aus dem Italienischen.[16] Größere Bedeutung kam seiner Beteiligung an den deutsch‑polnischen und deutsch‑tschechoslowakischen Schiedsverhandlungen zu, an denen er als Assistent von Erich Kaufmann beziehungsweise Viktor Bruns teilnahm.[17] Diese, nach den Grundsätzen des Versailler Vertrages eingerichteten, gemischten Schiedsgerichte verhandelten vorrangig eigentumsrechtliche, als unpolitisch geltende Streitfragen, die sich zwischen den beteiligten Nationen durch die Umsetzung des Friedensschlusses von 1919 ergaben.[18]

Schmid muss diese Tätigkeit, für die er bereits durch seine französischen Sprachkenntnisse prädestiniert war, ernüchtert haben. Zwar erlebte er die Reisen zu den Sitzungsorten der Schiedsgerichte nach Paris, Genf und Venedig oder zum Ständigen Internationalen Gerichtshof in Den Haag als Erweiterung seines Horizonts und, mit Blick auf zahlreiche Museumsbesuche, als großen kulturellen Gewinn.[19] Wenig erquicklich erschienen ihm jedoch die eigentlichen Verhandlungen mit ihrem Tauziehen zwischen den Streitparteien, bei denen die „juristische[n] Argumente, die man seinen politischen Erklärungen beifügte, nicht viel mehr waren als der Faltenwurf, mit dem sich handfeste Interessen drapierten (…).“[20] Freilich: Diese Kritik an einer politischen Instrumentalisierung des Rechts war nicht weit entfernt von der Skepsis, mit der viele deutsche Staats- und Völkerrechtler in den 1920er Jahren auf den vorgeblich lebensfernen Dogmatismus formaler, rein positivistischer Vertrags- und Rechtsregeln blickten.[21] Im Kreis der Mitbegründer und Führungsköpfe des Instituts waren „antipositivistische“ Denker stark vertreten: sowohl bei Heinrich Triepel wie bei Rudolf Smend, bei Hermann Heller wie bei Erich Kaufmann handelte es sich, wenngleich aus unterschiedlichen Gründen, um teils entschiedene Kritiker eines politisch abstinenten, formalistischen Rechtsdenkens. Ebenso wäre an Carl Schmitt zu denken, der zwar erst nach 1933 eine engere Bindung an das Institut einging, aber schon in seinen Weimarer Schriften ausgiebig über eine Verschleierung politischer Machtfragen durch juristische Formeln nachgedacht hatte und von dem Carlo Schmid seinerzeit wohl mehr fasziniert war, als er es später eingestehen mochte.[22]

Rückkehr nach Tübingen, Habilitation und nationale Polemik

Ohnehin scheint Carlo Schmid in dieser Zeit geschwankt zu haben, ob er die juristische Kärrnerarbeit am Institut zugunsten eines Engagements in der Politik oder einer akademischen Karriere aufgeben solle; ausschlaggebend für letzteres waren vermutlich die Belastungen durch die Pendeltätigkeit zwischen Berlin und Tübingen sowie der familiäre Unwille – und vielleicht auch das eigene Unbehagen – sich dauerhaft in der Reichshauptstadt niederzulassen.[23] Im August 1928 meldete sich Schmid beim Amtsgericht Tübingen zurück, ab Herbst nahm er seine Lehrtätigkeit an der Universität bei Heinrich Pohl wieder auf, der im Übrigen wenig später einen seiner Doktoranden, Berthold Schenk von Stauffenberg, als neuen Referenten an das Institut vermittelte.[24] Trotzdem hatte Carlo Schmid nicht sämtliche Verbindungen zum Institut gekappt. Nicht nur unterstütze er im Nebenamt weiterhin Erich Kaufmann als Sekretär am deutsch‑polnischen Schiedsgericht, sondern er konzipierte auch seine Habilitationsschrift auf dem Feld der internationalen Gerichtsbarkeit mit einem expliziten Blick auf den praktischen Nutzwert für Diplomatie und Außenpolitik. Gleichsam als Quintessenz seiner praktischen Erfahrungen am Völkerrechts-Institut entstand so ein Manuskript, welches die bisherige Spruchpraxis des Ständigen Internationalen Gerichtshofs in Den Haag systematisch analysierte und aus den Entscheidungen allgemeine Rechtssätze zu abstrahieren versuchte, welche als Argumentationshilfe in internationalen Verhandlungen dienen konnten.[25] Die bereits im Frühjahr 1929 vorgelegte, knapp 300‑seitige Fleißarbeit wurde von der Rechts‑ und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Tübingen als Habilitationsschrift angenommen und positiv begutachtet; abgeschlossen wurde das Verfahren im November mit einer Antrittsvorlesung Schmids über völkerrechtliche Haftungsfragen gegenüber fremden Staatsangehörigen.[26]

Warum Carlo Schmid in dem auf Herbst 1931 datierten Vorwort zur Druckfassung der Habilitation auf jeden Hinweis auf Heinrich Pohl – der immerhin ein überschwängliches Erstgutachten zur Arbeit verfasst hatte[27] – verzichtete, sich jedoch ausdrücklich bei Viktor Bruns bedankte, lässt sich vorderhand kaum eindeutig klären. Während das Verhältnis zu Pohl, der inzwischen einen Ruf nach Breslau angenommen hatte, vermutlich von Beginn an schwierig gewesen war, hatte Schmid an einem versöhnlichen Ausgleich mit Bruns schon deshalb ein Interesse, weil es zwischen den beiden Männern im Vorjahr zum Eklat gekommen war. Den Anlass hatte ein anonymer Artikel Schmids in einer christlich-nationalen Gewerkschaftszeitung gegeben, der die Neuordnung der deutschen Reparationspflichten im Zuge des „Young-Plans“ aus juristischer Sicht betrachtet und insbesondere den im Januar 1930 auf einer Regierungskonferenz in Den Haag ausgehandelten Kompromiss, welche Sanktionen bei einer Verletzung der vorgesehenen Zahlungspflichten möglich sein sollten, scharf kritisiert hatte. Während nach aktuellen völkerrechtlichen Regeln die Sanktionsrechte „der Rechtsverletzung adäquat sein mussten“, so Schmid, würden die Gläubigerstaaten mit dem Haager Kompromiss das Recht erhalten, in Deutschland „zu tun, was ihnen beliebt“[28]. Das war zwar eine polemische Übertreibung, entsprach aber dem Tenor der nationalistischen Kampagnen, welche sich seit dem vorangegangenen Herbst gegen den Young‑Plan richteten, und spiegelte zugleich den Argwohn einer Staats- und Völkerrechtslehre, welche die vertragspositivistische Übermächtigung und Entpolitisierung der deutschen Souveränität fürchtete.

Stein des Anstoßes: Schmids Artikel zur „Sanktionsgefahr“

In der Folge dieses Zeitungsartikels, der selbst innerhalb der Reichsregierung für Aufsehen sorgte, sah sich Viktor Bruns gezwungen, Schmid von jeder weiteren Beteiligung am deutsch‑polnischen Schiedsgericht zu entbinden. Zwar lässt sich kaum mehr klären, wie publik Schmids Autorenschaft in der Berliner Regierungspolitik tatsächlich war. Innerhalb des Instituts war sie jedoch bekannt. Angesichts der Tatsache, dass die deutsche Außenpolitik vom Institut eine loyale Unterstützung und unpolitische Rechtsberatung erwartete, war aus Sicht von Bruns eine demonstrative Trennung selbst bei einem so randständigen Mitarbeiter wie Schmid unvermeidlich.[29] Ein dauerhaftes Zerwürfnis entstand daraus jedoch nicht. Weder Bruns, der in der Sache durchaus einer ähnlichen Auffassung zugeneigt haben mag, noch Schmid gingen mit bleibendem Groll auseinander, wovon neben den freundlichen Dankesworten in Schmids Habilitationsschrift noch einige Briefwechsel bis 1941 zeugen.[30]

Nach 1945: Von der Wissenschaft in die Politik

Carlo Schmid spricht vor dem Bundesrat (1969)[31]

Was lässt sich als Fazit zu Carlo Schmids Zeit am Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht festhalten? Für eine wissenschaftshistorische Betrachtung ist die Tätigkeit Schmids in Berlin wenig ergiebig. An nachgeordneter Stelle eingesetzt, war er immer eher Mitläufer und Beobachter der am Institut betriebenen Verknüpfung völkerrechtlicher Theorie und Praxis. Tritt man indes einen Schritt zurück und nimmt eine biographische Perspektive ein, fallen zwei Aspekte ins Auge: Erstens war die Zeit als juristischer Referent am Institut für Schmid eine Phase der Politisierung. Darin liegt nur scheinbar ein paradoxer Befund. Die Erfahrung, dass die völkerrechtlichen Schiedsverfahren in der Umsetzung des Versailler Vertrages die machtpolitischen Glutkerne des Friedensschlusses nicht ansatzweise ersticken konnten, bedeutete eine realpolitische Schulung, deren Essenz Schmid in seinen Erinnerungen auf die bündige Formel brachte: „Jurisprudenz ist kein Ersatz für Politik (…)“[32]. Nach Tübingen kehrte er als Nationalist zurück, der das „Versailler Diktat“ vielleicht erbitterter als zuvor bekämpfte und Kontakte bis weit in das rechtsintellektuelle Milieu pflegte.[33]

Zweitens: Nach 1945 ergaben sich neue Perspektiven. Trotz einer nationalen Grundhaltung hatte sich Carlo Schmid jeder tieferen Verstrickung in den Nationalsozialismus entziehen können, sodass er nach Kriegsende als unbelasteter Newcomer und Hoffnungsträger galt. Obwohl er im Jahr 1946 kurzfristig sogar als möglicher Direktor eines in die Westzonen verlagerten Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht gehandelte wurde,[34] optierte er nun für eine politische Karriere, die erst in Württemberg und der französischen Besatzungszone, dann in der frühen Bundesrepublik auf geradezu atemberaubend steile Weise nach oben verlief.[35] Ein genauerer Blick zeigt, dass er dabei durchaus auf den Erfahrungen seines Berliner Intermezzos aufbaute und das Bemühen um eine völkerrechtliche Bestimmung der deutschen Rechtslage und um eine juristische Bindung der Siegermächte auf eine neue Stufe hob. Nicht nur focht Schmid seit einem fulminanten Auftritt auf der Münchener Ministerpräsidentenkonferenz im Juni 1947 für eine Formalisierung und Verrechtlichung der Beziehungen zu den alliierten Siegermächten im Rahmen eines Besatzungsstatuts (worüber er sich seit dem Frühjahr 1947 mit Erich Kaufmann ausgetauscht hatte).[36] Auch bei der Beratung des Grundgesetzes auf Herrenchiemsee und im Parlamentarischen Rat 1948/49 setzte er sich nachdrücklich dafür ein, dass im Text ein explizites Bekenntnis zum Völkerrecht, zur friedlichen Streitbelegung durch Schiedsgerichte und zur freiwilligen Abtretung staatlicher Hoheitsrechte verankert wurde. Dass darin ein Echo der Gründungsideen und Leitgedanken des Völkerrechts-Instituts nachhallte, ist offensichtlich. Die Berufung auf das Recht, so formulierte es Schmid im Parlamentarischen Rat im September 1948, sei „die einzige Waffe, die dem Schwachen und Entmachteten zu Gebote steht (…).“[37] Zu keinem anderen Zweck war das Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Berlin gegründet worden.

[1] Dazu umfassend: Petra Weber, Carlo Schmid 1896-1979. Eine Biographie, Frankfurt am Main: Suhrkamp 1998.

[2] Vgl.: Brief von Ulrike Ringmann an Erika Bollmann, datiert 29. Mai 1970, APMG, II. Abt., Rep. 67, Nr. 1272.

[3] Vgl.: Carlo Schmid, Erinnerungen, Bern: Scherz 1979; dazu: Petra Weber, Erziehungsroman statt Memoiren: Carlo Schmids „Erinnerungen“, in: Magnus Brechtken (Hrsg.), Life Writing and Political Memoir. Lebenszeugnisse und Politische Memoiren, Göttingen: V&R unipress 2012, 259–278; mit Blick auf solche Vorerfahrungen nach 1945, siehe auch: Sabine Kurtenacker, Der Einfluss politischer Erfahrungen auf den Verfassungskonvent von Herrenchiemsee. Entwicklung und Bedeutung der Staats- und Verfassungsvorstellungen von Carlo Schmid, Hermann Brill, Anton Pfeiffer und Adolf Süsterhenn, München: Herbert Utz 2017.

[4] AdsD, 6/FOTA003426

[5] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 36.

[6] Verlag von Heinrich Sting, Public Domain.

[7] Vgl.: Schmid (Fn. 3), 119-120.

[8] Vgl.: Heinrich Pohl, Die belgischen Annexionen im Versailler Vertrage, Stuttgart: Kohlhammer 1927; Heinrich Pohl, Neues Völkerrecht auf Grund des Versailler Vertrages, Berlin: Ferdinand Dümmler 1927.

[9] [Georg] Martius, Aktenvermerk v. 30.05.1923, PA AA, R 54330.

[10] Vorgang mit Korrespondenzen und weiteren Unterlagen, PA AA, R 54330.

[11] Vgl.: Ingo Hueck, Die deutsche Völkerrechtswissenschaft im Nationalsozialismus. Das Berliner Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, das Hamburger Institut für Auswärtige Politik und das Kieler Institut für Internationales Recht, in: Doris Kaufmann (Hrsg.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus, Bd. 2, Göttingen: Wallstein 2000, 490–527 (490-491; 499-504); Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur, 1914–1945, München: C.H. Beck 1999, 89.

[12] Vgl.: Schmid (Fn. 3), 121.

[13] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 59-67.

[14] So auch Kurtenacker (Fn. 3), 43, Fn. 234.

[15] Vgl.: Karl [Carlo] Schmid/Ernst Schmitz, Der Paragraph 4 der Anlage zu Sektion IV des Teils X des Versailler Vertrags, ZaöRV 1 (1929), 251–320; Karl [Carlo] Schmid/Ernst Schmitz, Zur Dogmatik der Sektion V des Teiles X des Versailler Vertrags, ZaöRV 2 (1931), 17–85.

[16] Vgl.: Dionisio Anzilotti, Lehrbuch des Völkerrechts. Band 1: Einführung – Allgemeine Lehren, Autor. Übers. Cornelia Bruns / Dr. Karl [Carlo] Schmid, Berlin: De Gruyter 1929.

[17] Zu Kaufmanns Tätigkeit in diesem Zusammenhang, vgl.: Frank Degenhardt, Zwischen Machtstaat und Völkerbund. Erich Kaufmann (1880-1972), Baden-Baden: Nomos 2008, 107-109.

[18] Vgl.: Jakob Zollmann, Nationality, Property, and the Mixed Arbitral Tribunals, 1914 to c. 1930, in: Hélène Ruiz Fabri/Michel Erpelding (Hrsg.), Mixed Arbitral Tribunals, 1919-1939. An Experiment in the International Adjudication of Private Rights, Baden-Baden: Nomos 2023, 113–157 [Angaben zu den genannten Schiedsgerichten, aber ohne Erwähnung von Schmid im Anhang: 556-557, 574]; Jakob Zollmann, Reparations, Claims for Damages, and the Delivery of Justice. Germany and the Mixed Arbitral Tribunals (1919-1933), in: David Deroussin (Hrsg.), La Grande Guerre et son droit, Issy-les-Moulineaux: LGDJ 2018, 379–394.

[19] Vgl.: Schmid (Fn. 3), 125-131.

[20] Schmid (Fn. 3), 129.

[21] Vgl.: Manfred Gangl (Hrsg.), Die Weimarer Staatsrechtsdebatte. Diskurs- und Rezeptionsstrategien, Baden-Baden: Nomos 2011; Stolleis (Fn. 10), 158-186.

[22] Vgl.: Schmid (Fn. 3), 139-141; auch nach 1945 hatte sich eine merkliche Ehrerbietung gehalten, vgl: Brief von Carlo Schmid an Carl Schmitt, datiert 16. Mai 1947, AdsD, NL Carlo Schmid, 609.

[23] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 75.

[24] Vgl.: Alexander Meyer, Berthold Schenk Graf von Stauffenberg (1905–1944). Völkerrecht im Widerstand, Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Bd. 57, Berlin: Duncker & Humblot 2001, 42-53; Am Institut scheint Stauffenberg wesentlich die Aufgabengebiete von Schmid übernommen zu haben.

[25] Vgl.: Karl [Carlo] Schmid, Die Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs in Rechtssätzen dargestellt, Stuttgart: Ferdinand Enke 1932.

[26] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 70.

[27] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 70.

[28] Die Sanktionsgefahr. Ein juristisches Gutachten über die Klauseln des Haager Abkommens, in: Der Deutsche. Tageszeitung für deutsche Volksgemeinschaft und ein unabhängiges Deutschland, 25. Februar 1930, 2; Zum Kontext der Sanktionsdebatte siehe etwa: Franz Knipping, Deutschland, Frankreich und das Ende der Locarno-Ära 1928–1931. Studien zur internationalen Politik in der Anfangsphase der Weltwirtschaftskrise, München: De Gruyter 1987, 112-119; weitere Hintergründe bei: Philipp Heyde, Das Ende der Reparationen. Deutschland, Frankreich und der Youngplan 1929-1932, Paderborn: Schöningh 1998.

[29] Mit immer noch leicht gekränktem Unterton, vgl. dazu: Schmid (Fn. 3), 142.

[30] Vgl.: Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 72, 133.

[31] BArch, B 145 Bild-F029089-0006 / Schaack, Lothar / CC-BY-SA 3.0

[32] Schmid (Fn. 3), 130.

[33] Vgl.: Weber, Erziehungsroman (Fn. 3), 266; Weber, Carlo Schmid (Fn. 1), 75-76.

[34] Vgl.: Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg: Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, ZaöRV 74 (2014), 697-731 (710-712, 715-716).

[35] Vgl.: Hellmuth Auerbach, Die politischen Anfänge Carlo Schmids. Kooperation und Konfrontation mit der französischen Besatzungsmacht 1945-1948, VfZ 36 (1988), 595–648.

[36] Vgl. Karl [Carlo] Schmid, Die Neuregelung des Besatzungsrechtes, Jahrbuch für internationales und ausländisches öffentliches Recht 1(1947), 123–128; siehe auch: Brief von Carlo Schmid an Erich Kaufmann, datiert 05. März 1947, AdsD, NL Carlo Schmid, 601.

[37] Zweite Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen 16. September 1948, in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat, 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 5: Ausschuß für Grundsatzfragen, Boppard am Rhein: Oldenbourg Wissenschaftsverlag 1993, 8.

Suggested Citation:

Marcus M. Payk: Das Berliner Jahr: Carlo Schmid als Referent am Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1927/28, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240214-102625-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

 

English

In the end, the intermezzo barely lasted a year. In September 1927, the young district judge Karl Schmid (1898-1979) had moved from placid Tübingen to Berlin, the restless capital of the German Empire, to become a research fellow at the Institute for Comparative Public Law and International Law; he returned in the late summer of 1928 and took up a university career. This episode was certainly not decisive for the later fame of the politician, who, after the Second World War, went exclusively by Carlo Schmid. Schmid was to make a name not as a legal scholar in the Weimar Republic, but as a statesman, a founding father of the Federal Republic and provocative thought leader of the SPD (Social Democratic Party of Germany), which he joined after 1945.[1] Even within the Max Planck Society, which Schmid joined as a senator in 1951, this backstory had long been forgotten by 1970.[2] Therefore, the question arises: can any traces of his work at the be discovered at today’s Max Planck Institute? And what significance do the experiences at the Berlin Institute, on which Schmid reports in his autobiography Erinnerungen (“Memories”)[3], published in 1979, in a reserved and strangely smoothed-out manner, have for his future career?

A “French Swabian”. Early Life and Education

Carlo Schmid after his doctorate in 1923[4]

Regarding his early life, a few biographical keywords must suffice: Carlo Schmid was born into a German‑French family on 3 December 1898. Shortly after his birth, the family moved from the South of France back to his father’s home in Württemberg, where Schmid received secondary education, and graduated high school in Stuttgart in June 1914. Influenced by the German Youth Movement (Jugendbewegung) and the Wandervogel (two popular groups at the time, emphasizing the experience of nature and a spirit of community) and rather patriotic, he immediately enlisted for military service at the beginning of the First World War. As a soldier, Schmid served the German Empire, his – literal – fatherland, for four years, partly in the East, but mainly on the Western Front, much to the chagrin of his French mother.[5] It was only after the armistice in November 1918, that he left the military, having been decorated several times in the meantime, and began studying law and constitutional theory (Staatswissenschaften) in Tübingen. After graduating (1921/1924), obtaining his doctorate (1923) and a brief stint as a lawyer, Schmid joined the judicial service of Württemberg and was appointed as a judge at the Tübingen district court in early 1927.

Placid. Schmid’s place of work, Tübingen in the 1920s[6]

According to his autobiography, Schmid found no intellectual satisfaction either in his position as a judge or in Tübingen’s distinguished social circles. While his dissertation on the “Legal Nature of Workers’ Councils under the Workers’ Councils Act”, supervised by Hugo Sinzheimer, was still devoted to the flourishing Weimar labour law, from the mid-1920s onwards, he turned to the self-study of classics of international law such as Hugo Grotius and Immanuel Kant.[7] Almost simultaneously to Schmid taking up his position as a district judge, in January 1927, Heinrich Pohl, the director of the international law seminar at the University of Tübingen, offered him a position as an assistant, so that Schmid was able to pursue his academic interests in a formalised setting alongside his work in the judicial service. Pohl, a student of Philipp Zorn, was not only one of the most renowned constitutional and international law scholars in Germany in the interwar period, but had also repeatedly come forward as a staunch critic of the Treaty of Versailles.[8] He had also been in dialogue with the Foreign Office for some time, even though his legal expert opinions commissioned by the government, on American claims for damages from the submarine war for example, often disappeared in the drawers of the office, unused, due to methodological shortcomings and a “rather spirited tone”[9] . Similarly, a research project by Pohl, intended to investigate the legal situation in the territories of the Reich occupied under the Treaty of Versailles and generously funded by the Foreign Office for several years, remained unfinished.[10]

Fighting Versailles. Schmid Joins the Institute

 Nevertheless, it was this combination of international law and foreign policy that was to determine Carlo Schmid’s future career. Heinrich Pohl not only paved the way for him to pursue an academic career in Tübingen, but apparently also put him in touch with the Institute for Comparative Public Law and International Law in Berlin. This research institution under management of the Kaiser-Wilhelm‑Gesellschaft (Kaiser Wilhelm Society) was established in 1924/25 with funds from the German government and was primarily dedicated to strengthen international law in Germany, to make it internationally competitive and to systematically provide strategic support for German diplomacy, especially in the conflicts surrounding the interpretation and implementation of the Treaty of Versailles.[11] In his memoir, Schmid avoids any mention of the national-conservative Pohl and only vaguely explains his move to Berlin by saying that Viktor Bruns, the founding director of the institute, preferably recruited young employees among the top law school graduates in Württemberg.[12] However, it is hard to imagine that Bruns would have approached the young judge from Tübingen without a recommendation or pointer by Pohl. In any case, Bruns and Pohl undoubtedly shared the idea that the “fight against Versailles” should not least be fought with the means of international law, and Schmid also embraced this cause with great passion.[13]

A product of the work at the Institute: the Anzilotti translation

There are only scant sources on Carlo Schmid’s activities at the Institute, which was housed in the premises of the old Berlin Palace in the city centre. No documents or correspondence of his have survived in the archives of the Max Planck Society.[14] As far as can be reconstructed, after his arrival in September 1927, Schmid was primarily concerned with issues of reparations and restitution arising from the Treaty of Versailles, as this dry field of work is reflected in two scientific publications.[15] Together with Cornelia Bruns, the Institute’s librarian, he also translated the well-known textbook by Dionisio Anzilotti from Italian to German.[16] More relevant is his involvement in the German‑Polish and German‑Czechoslovak arbitration negotiations, in which he took part as an assistant to Erich Kaufmann and Viktor Bruns respectively.[17] These mixed arbitration tribunals, established in accordance with the principles of the Treaty of Versailles, primarily negotiated property disputes which arose between nations as a result of the implementation of the peace treaty of 1919 and which were generally considered apolitical. [18]

Schmid must have felt disillusioned by this field of activity, for which he was predestined due to his French language skills. He considered the trips to the venues of the arbitration tribunals in Paris, Geneva and Venice or to the Permanent Court of International Justice in The Hague inspiring, and, because of his visits to numerous museums, culturally enriching.[19] However, he disliked the actual negotiations with their tug-of-war between the parties, in which the “legal arguments that were attached to one’s political statements were little more than the drapery with which tangible interests embellished themselves (…).”[20] Admittedly: this criticism of the political instrumentalization of law was not too different from the scepticism with which many German constitutional and international law experts in the 1920s viewed the, allegedly quixotic, dogmatism of formal, purely positivist treaties and legal rules.[21] “Anti-positivist” thinkers were strongly represented among the co-founders and leaders of the institute: Heinrich Triepel and Rudolf Smend as well as Hermann Heller and Erich Kaufmann, albeit for different reasons, all criticized, sometimes staunchly, formalistic legal thinking, devoid of political contextualisation. Of course, there was also Carl Schmitt, who did not enter into a closer relationship with the Institute until after 1933, but had already covered the issue of the alleged conceal of political power struggles through legalism extensively in his Weimar writings. Carlo Schmid was probably more fascinated by him at the time than he would later bring himself to admit.[22]

Return to Tübingen, Habilitation and Nationalist Polemics

Carlo Schmid seems to have wavered during this time as to whether he should give up his painstaking work at the institute in favour of a commitment to politics or an academic career; the decisive factor for the latter was probably the strain of commuting between Berlin and Tübingen as well as his family’s unwillingness – and perhaps also his own discomfort – to permanently settle in the capital.[23] In August 1928, Schmid reported back to the district court in Tübingen, and in autumn he resumed his teaching activities at the university under Heinrich Pohl, who shortly afterwards recommended one of his doctoral students, Berthold Schenk von Stauffenberg, as a new research fellow at the institute.[24] Nevertheless, Carlo Schmid had not cut all ties with the Institute. Not only did he continue to support Erich Kaufmann as a part-time secretary at the German‑Polish Court of Arbitration, but he also aimed for his habilitation thesis in the field of international jurisdiction to be useful for diplomacy and foreign policy. As the quintessence of his practical experience at the International Law Institute, so to speak, he systematically analysed the previous case law of the Permanent Court of International Justice in The Hague and attempted to abstract general legal principles from its decisions to serve as an argumentation aid in international negotiations.[25] The result of this detailed and precise work, a manuscript of almost 300 pages, was submitted in spring 1929, accepted by the Faculty of Law and Economics at the University of Tübingen, and received a favourable review. The process was concluded in November with Schmid’s inaugural lecture on questions of liability under international law towards foreign nationals.[26]

Why Carlo Schmid omitted any reference to Heinrich Pohl – who had, after all, written an exuberant initial evaluation of the work[27] – in the foreword to the printed version of the habilitation, dated autumn 1931, but expressly thanked Viktor Bruns, can hardly be clarified for the time being . While the relationship with Pohl, who had in the meantime accepted a chair at the university of Breslau, had presumably been difficult from the outset, Schmid had an interest in a conciliation with Bruns, as there had been an éclat between the two in the previous year. The cause had been an anonymous article by Schmid in a Christian-nationalistic trade union newspaper, which commented on the reorganisation of Germany’s reparation obligations in the wake of the Young Plan from a legal perspective. In particular, the article sharply criticised the compromise negotiated at an intergovernmental conference in The Hague in January 1930 on what sanctions should be possible in the event of a breach of the envisaged payment obligations. While under current international law sanctions had to be “adequate to the violations of law”, Schmid said, the Hague Compromise would give the creditor states the right to “do as they please” in Germany[28]. Although this was a polemical exaggeration, it was in line with the tenor of the nationalist campaigns that had been directed against the Young Plan since the previous autumn and at the same time reflected the suspicion of constitutional law and international law scholarship against a positivist overreach in treaty interpretation and a depoliticization of German sovereignty.

The bone of contention: Schmid’s article on the “risk of sanctions”

As a result of this newspaper article, which caused a stir even within the Reich government, Viktor Bruns thought it necessary to exclude Schmid from any further involvement in the German‑Polish court of arbitration. Although it is hardly possible to clarify how public Schmid’s authorship was within government circles, it was acknowledged within the institute. In view of the fact that the German authorities expected loyal support and apolitical legal advice from the Institute, Bruns felt that a demonstrative separation was inevitable, even in the case of a marginal employee like Schmid.[29] However, this did not result in a lasting fall-out. Neither Bruns, who may well have held similar views on the matter, nor Schmid parted with lasting resentment, as evidenced by the friendly acknowledgement in Schmid’s habilitation thesis and several letters up to 1941.[30]

After 1945: From Academia to Politics

Carlo Schmid spricht vor dem Bundesrat (1969)[31]

What is the outcome of Carlo Schmid’s time at the Institute? Schmid’s work in Berlin is not very fruitful from a history-of-science perspective. Working in a subordinate position, he was always more of a follower and observer of the way the theory and practice of international law came together at the Institute. However, if one takes a step back and adopts a biographical perspective, two aspects become apparent: firstly, Schmid’s time as a research fellow at the Institute was a phase of politicisation. This only seems to be a paradoxical finding: the experience that the arbitration proceedings, implementing the Treaty of Versailles and governed by international law, would not even begin to smother the embers of power politics of the Versailles order meant a training in Realpolitik, the essence of which Schmid summarised in his memoirs in the succinct formula: “Jurisprudence is no substitute for politics (…)”[32]. He returned to Tübingen as a nationalist, who fought the “Versailles Dictate” perhaps more bitterly than ever before and cultivated contacts well into the right-wing intellectual milieu.[33]

Secondly, new perspectives emerged after 1945. Despite his nationalist stance, Carlo Schmid had been able to avoid any deeper involvement in National Socialism, so that after the end of the war, he was seen as an unencumbered newcomer. Although he was even briefly considered as a possible director of the Institute for Comparative Public Law and International Law, which was relocated to the western zones in 1946,[34] he now opted for a political career that took a breathtakingly steep upward trajectory, first in Württemberg and the French occupation zone, then in the early Federal Republic .[35] A closer look shows that he built on the experiences of his intermezzo in Berlin and took the endeavour to define the German legal situation under international law and to establish legal obligations  for the Allied Powers to a new level. Since his fulminant appearance at the Munich Conference of the Minister Presidents of the German states in June 1947, Schmid campaigned for a formalisation and legalisation of the relations with the Allied Powers within the framework of an occupation statute (which he had been discussing with Erich Kaufmann since the spring of 1947).[36] During the deliberations on the new German constitution (Grundgesetz) at Herrenchiemsee castle and in the Parliamentary Council in 1948/49, he also strongly advocated for an explicit commitment to international law, the peaceful settlement of disputes by arbitration tribunals and the voluntary limitation of sovereignty. It is obvious that this echoed the founding ideas and guiding principles of the International Law Institute. As Schmid put it in the Parliamentary Council in September 1948, invoking the law is “the only weapon available to the weak and disempowered (…).”[37] The Institute for Comparative Public Law and International Law had been founded for no other purpose.

Translation from the German original: Sarah Gebel

[1] For a comprehensive overview, cf: Petra Weber, Carlo Schmid 1896-1979. Eine Biographie, Frankfurt am Main: Suhrkamp 1998.

[2] Cf: Letter from Ulrike Ringmann to Erika Bollmann, dated 29 May 1970, APMG, II. Abt., Rep. 67, No. 1272.

[3] Cf: Carlo Schmid, Erinnerungen, Bern: Scherz 1979; also: Petra Weber, Erziehungsroman statt Memoiren: Carlo Schmid’s “Erinnerungen”, in: Magnus Brechtken (ed.), Life Writing and Political Memoir. Lebenszeugnisse und Politische Memoiren, Göttingen: V&R unipress 2012, 259-278; with regard to such previous experiences after 1945, see also: Sabine Kurtenacker, Der Einfluss politischer Erfahrungen auf den Verfassungskonvent von Herrenchiemsee. Entwicklung und Bedeutung der Staats- und Verfassungsvorstellungen von Carlo Schmid, Hermann Brill, Anton Pfeiffer und Adolf Süsterhenn, Munich: Herbert Utz 2017.

[4] AdsD, 6/FOTA003426

[5] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 36.

[6] Verlag Heinrich Sting, Public Domain.

[7] Cf.: Schmid (fn. 3), 119-120.

[8] Cf: Heinrich Pohl, Die belgischen Annexionen im Versailler Vertrage, Stuttgart: Kohlhammer 1927; Heinrich Pohl, Neues Völkerrecht auf Grund des Versailler Vertrages, Berlin: Ferdinand Dümmler 1927.

[9] [Georg] Martius, memorandum dated 30 May 1923, PA AA, R 54330, translated by the editor.

[10] Collection of correspondence and documents on this project, PA AA, R 54330.

[11] Cf: Ingo Hueck, Die deutsche Völkerrechtswissenschaft im Nationalsozialismus. Das Berliner Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, das Hamburger Institut für Auswärtige Politik und das Kieler Institut für Internationales Recht, in: Doris Kaufmann (ed.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus, vol. 2, Göttingen: Wallstein 2000, 490-527 (490-491; 499-504); Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, vol. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur, 1914-1945, Munich: C.H. Beck 1999, 89.

[12] Cf.: Schmid (fn. 3), 121.

[13] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 59-67.

[14] Similarly: Kurtenacker (fn. 3), 43, fn. 234.

[15] Cf.: Karl [Carlo] Schmid/Ernst Schmitz, Der Paragraph 4 der Anlage zu Sektion IV des Teils X des Versailler Vertrags, HJIL 1 (1929), 251-320; Karl [Carlo] Schmid/Ernst Schmitz, Zur Dogmatik der Sektion V des Teiles X des Versailler Vertrags, HJIL 2 (1931), 17-85.

[16] Cf.: Dionisio Anzilotti, Lehrbuch des Völkerrechts. Band 1: Einführung – Allgemeine Lehren, Autorised Transl. Cornelia Bruns / Dr. Karl [Carlo] Schmid, Berlin: De Gruyter 1929.

[17] On Kaufmann’s activities in this context, cf: Frank Degenhardt, Zwischen Machtstaat und Völkerbund. Erich Kaufmann (1880-1972), Baden-Baden: Nomos 2008, 107-109.

[18] Cf: Jakob Zollmann, Nationality, Property, and the Mixed Arbitral Tribunals, 1914 to c. 1930, in: Hélène Ruiz Fabri/Michel Erpelding (eds.), Mixed Arbitral Tribunals, 1919-1939. An Experiment in the International Adjudication of Private Rights, Baden-Baden: Nomos 2023, 113-157 [details of the arbitral tribunals mentioned, but no mention of Schmid in the appendix: 556-557, 574]; Jakob Zollmann, Reparations, Claims for Damages, and the Delivery of Justice. Germany and the Mixed Arbitral Tribunals (1919-1933), in: David Deroussin (ed.), La Grande Guerre et son droit, Issy-les-Moulineaux: LGDJ 2018, 379-394.

[19] Cf.: Schmid (fn. 3), 125-131.

[20] Schmid (Fn. 3), 129, translated by the editor.

[21] Cf.: Manfred Gangl (Hrsg.), Die Weimarer Staatsrechtsdebatte. Diskurs- und Rezeptionsstrategien, Baden-Baden: Nomos 2011; Stolleis (Fn. 10), 158-186..

[22] Cf.: Schmid (fn. 3), 139-141; even after 1945, a noticeable reverence had persisted, cf: Letter from Carlo Schmid to Carl Schmitt, dated 16 May 1947, AdsD, NL Carlo Schmid, 609.

[23] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 75.

[24] Cf: Alexander Meyer, Berthold Schenk Graf von Stauffenberg (1905-1944). Völkerrecht im Widerstand, Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, vol. 57, Berlin: Duncker & Humblot 2001, 42-53; At the institute, Stauffenberg seems to have essentially taken over Schmid’s areas of responsibility.

[25] Cf.: Karl [Carlo] Schmid, Die Rechtsprechung des Ständigen Internationalen Gerichtshofs in Rechtssätzen dargestellt, Stuttgart: Ferdinand Enke 1932.

[26] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 70.

[27] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 70.

[28] Die Sanktionsgefahr. Ein juristisches Gutachten über die Klauseln des Haager Abkommens, in: Der Deutsche. Tageszeitung für deutsche Volksgemeinschaft und ein unabhängiges Deutschland, 25 February 1930, 2, translated by the editor; On the context of the sanctions debate, see for example: Franz Knipping, Deutschland, Frankreich und das Ende der Locarno-Ära 1928-1931. Studien zur internationalen Politik in der Anfangsphase der Weltwirtschaftskrise, München: De Gruyter 1987, 112-119; for further background see: Philipp Heyde, Das Ende der Reparationen. Germany, France and the Young Plan 1929-1932, Paderborn: Schöningh 1998.

[29] With a still slightly offended undertone, see: Schmid (fn. 3), 142.

[30] Cf: Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 72, 133.

[31] BArch, B 145 Bild-F029089-0006 / Schaack, Lothar / CC-BY-SA 3.0

[32] Schmid (Fn. 3), 130, translated by the author.

[33] Cf: Weber, Erziehungsroman (fn. 3), 266; Weber, Carlo Schmid (fn. 1), 75-76.

[34] Cf: Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg: Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, HJIL 74 (2014), 697-731 (710-712, 715-716).

[35] Cf: Hellmuth Auerbach, Die politischen Anfänge Carlo Schmids. Kooperation und Konfrontation mit der französischen Besatzungsmacht 1945-1948, VfZ 36 (1988), 595–648.

[36] Cf. Karl [Carlo] Schmid, Die Neuregelung des Besatzungsrechtes, Jahrbuch für internationales und ausländisches öffentliches Recht 1(1947), 123-128; see also: Letter from Carlo Schmid to Erich Kaufmann, dated 5 March 1947, AdsD, NL Carlo Schmid, 601.

[37] Zweite Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen 16 September 1948, Z 5/29, Bl. 203-224, in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv (eds.), Der Parlamentarische Rat, 1948-1949. Akten und Protokolle, vol. 5: Ausschuß für Grundsatzfragen, Boppard am Rhein: Oldenbourg Wissenschaftsverlag 1993, 8.

Suggested Citation:

Marcus M. Payk: One Year in Berlin. Carlo Schmid as Research Fellow at the Institute for Comparative Public Law and International Law 1927/28, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240219-190312-0

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“An epoch-making event”? The Foundation of the Kaiser-Wilhelm-Institute and the Anglo-American Research Community, 1912-1933

In 1926, a short note in the renowned American Journal of International Law announced the foundation of the Kaiser-Wilhelm-Institute for Foreign Public Law and International Law (KWI). The note announced Viktor Bruns as director of the KWI, who together with two colleagues from the Law Faculty at the University of Berlin, Rudolf Smend and Heinrich Triepel would lead the KWI. It outlined that the KWI would research public law and international law for “scientific and practical governmental purposes”, and that publications would follow and hopefully make “valuable contributions” to international law in the future.[1] This rather general note about the KWI was the only one in any Anglo-American law journal at the time. This article examines the KWI’s perception in the Anglo-American legal community in the interwar period but also looks at the broader trend of the foundation of national and regional law institutions in the period of the First World War.

The Invisible KWI

It was not until 1929, three years after the initial note, that the KWI began to reach a broader audience in the Anglo-American legal community, particularly in the United States, with the journals Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (“Journal for Foreign Public Law and International Law”, today: Heidelberg Journal of International Law) from 1929 and the Fontes Juris Gentium from 1931. The first editions of the KWI’s publications won acclaim in the review sections of Anglo-American law journals. Eminent American jurists, such as Manley O. Hudson, Law Professor at Harvard University, and Philipp C. Jessup, Law Professor at Columbia University, reviewed these German publications in the most important law journals in the United States. Both lawyers were not only known in academic circles but also regularly advised the US government in legal matters. Manley O. Hudson wrote in the American Journal of International Law that the Fontes Juris Gentium were a “monumental undertaking” which gave “new significance to the reality of international law”.[2] Philipp C. Jessup welcomed the Fontes Juris Gentium in the Political Science Quarterly, stating the publication provided a “survey of international practice”, which would be greeted with a “warm and grateful applause”.[3] Another colleague, Charles  G. Fentwick of Bryn Mawr College hoped that not only students but also governments would make use of the Fontes Juris Gentium.[4] However, while the KWI’s publications were read with great interest in the United States, the Fontes Juris Gentium received rather mixed reviews in British law journals. In the British Year Book of 1932 British jurist, James L. Brierly, Chichele Professor of International Law and Diplomacy at the University of Oxford, felt it was “not easy to express an opinion” on the Fontes Juris Gentium because of the enormous scope of the project, which included translations, extracts, and digests of national and international judgements.[5]

Edwin Borchard before the Senate Judiciary Committee 1937[6]

The reviews also mentioned the KWI as the publications’ editor, although the Kaiser-Wilhelm-Society was not mentioned. Abraham Howard Feller of Harvard University, who had also worked at the KWI and was part of the editorial team of the Fontes Juris Gentium, expressed his hope that the KWI would play an “increasingly large part in international legal life”.[7] Edwin Borchard, a Law Professor at Yale University, wrote the most enthusiastic and extensive review about the KWI and its publications in the American Journal of International Law. Therein, Borchard praised the foundation of the KWI as “an epoch-making event”, and portrayed the KWI as an example for other future research institutes and imagined a cooperation amongst them.[8] His praise may not have been without self-interest, though. Borchard himself contributed to the first edition of the Journal with an article entitled “The Kellogg Treaties Sanction War”.[9] As one of the first American law professors, Borchard lectured at Berlin University in 1925 and he was a close friend of Viktor Bruns. Borchard also belonged to a group of American intellectuals who favoured American non-intervention in the First and Second World Wars.[10]

Traditions of Legal Institutions

The foundation of the KWI also has to be seen in the broader context of the foundation of other national and regional institutions of international law prior to and during the First World War. All institutions served the scientific community as well as governments in building understanding of the role of international law in international politics and ways in which states could use international law as an instrument to serve national interests while simultaneously fitting into an increasingly internationalised world. For instance, the American Institute of International Law, founded in 1912, aimed to understand the role of international law in the formation of an international society in the Americas. The hemispheric approach aimed to develop international law, which more specifically served the needs of the Americas.[11] In fact, the Institute particularly served US imperial policy in Latin and South America.[12]

The First World War led to a temporary suspension of the work of international law organisations, such as the Institut de Droit International (IDI) and the International Law Association, whose aim was to advance the codification of international law by collecting and analysing various national laws and practices, and to find a common ground for international norms.[13] But with the suspension of these organisations, the closely-knit networks of international lawyers saw the creation of new national organisations. In 1915, the Grotius Society was founded in Great Britain with the aim of studying the developments of international law during the war. In its wartime publication Problems of the War, academics and law practitioners discussed pressing themes, which emerged from the war, such as neutrality, blockade, reprisals, prisoners of war, and enemy merchantmen. Membership was confined to British citizens (although some exceptions could be made) and the majority of articles reflected allied perspectives.[14] The Society’s Vice-President, Henry Goudy, who held one of the most prestigious academic positions as Regius Professor of Civil Law at the University of Oxford, wrote that it was a “purely British Society”.[15] Goudy eagerly emphasised that the Society’s goal was to “treat all international questions in an absolutely independent spirit”, yet followed this claim by a long list of Germany’s violations of international law.[16]

Politics and International Law

The example of the Grotius Society signalled the broader question that concerned the international law community in both war and peace time: the relationship between politics and international law. In 1873, the founding members of the IDI intensely debated how they should position themselves as an academic society between politics and international law. The IDI’s statutes initially stated that active members were not allowed to execute political mandates.[17] Yet, this clause was soon dropped when the members of the IDI realised that international norms could only be developed with the involvement of national parliaments and governments.[18] It showed, crucially, that national and international legal norms were constituted at the same time.

Viktor Bruns, 1937[19]

The end of the First World War, too, demonstrated that politics and international law were closely intertwined.[20] The Versailles Treaty system created an international post-war order with the League of Nations and the Permanent Court of International Justice (PCIJ) at its heart.[21] The foundation of the KWI reflected the need of the German government to develop expertise and knowledge in the field of international law which would enable it to effectively defend Germany’s interests in the Versailles Treaty system. Thus, it is not surprising that the KWI primarily focused on reparations and occupation.[22] In fact, with Germany’s admission to the League of Nations in 1926, active participation in the new international order was desirable for Germany. And yet, German politicians and the German public were sceptical of the League’s ability to respond to German interests, as were many lawyers.[23] Despite that, the director of the KWI, Viktor Bruns, earned his reputation as a German representative at the PCIJ and as a judge in several mixed arbitration commissions during the interwar period.[24]

The KWI as an “epoch-making event”?

The KWI was part of a broader trend, which was happening at the same time in the Anglo-American research community, regarding the foundation of international law institutions to understand the international order by examining international law from national and regional perspectives. The institutions pursued similar aims, scope, and methods to examine and comment on an increasingly internationalised world, which strengthened, but also limited, the sovereignty of states.[25] The oscillation between the international and national sphere characterised the interwar period and, more often than not, the two complemented rather than opposed each other.[26] Lively discussions took place in the international law community on wartime developments of international law, the post-war order, the Versailles Treaty, the relationship of states and the League of Nations as well as the PCIJ.[27] The foundation of the KWI was not only an epoch-making event, it was also a response to the challenges of the interwar period, which redefined the relationship between states and the international sphere, and, moreover, the role of international law in politics.

[1] Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht, AJIL20 (1926), 357.

[2] Manley O. Hudson, Review: Fontes Juris Gentium by Viktor Bruns, Ernst Schmitz, A.H. Feller and B. Schenk Graf von Stauffenberg, AJIL 25 (1931), 795-796.

[3] Philip C. Jessup, Review: Fontes Juris Gentium. Series A. Sectio 1. Tomus 1 and 2. Sectio 2, Tomus 1, edited by Viktor Bruns, Political Science Quarterly 47 (1932), 296-299 (97, 99).

[4] Charles G. Fentwick, Review: Fontes Juris Gentium, ed. by Viktor Bruns, The University of Pennsylvania Law Review 81 (1932), 238-239.

[5] James L. Brierly, Review: Fontes Juris Gentium, ed. by Viktor Bruns, British Year Book of International Law 13 (1932), 199-201 (200); For a more sympathetic review, see: Wyndham A. Bewes, Review: Fontes Juris Gentium, ed. by Viktor Bruns, International Affairs 12 (1933), 397.

[6] Public Domain.

[7] Abraham H. Feller, Review: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, edited by Viktor Bruns and others, Harvard Law Review 43 (1930), 851.

[8] Edwin M. Borchard, Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht, AJIL 24 (1930), 587-591.

[9] Edwin M. Borchard, “The Kellogg Treaties Sanction War,” HJIL 1 (1929), 126-131.

[10] Hatsue Shinohara, US International Lawyers in the Interwar Years. A Forgotten Crusade, Cambridge: Cambridge University Press 2012, 17-24, 124-131.

[11] Constitution of the American Institute of International Law, in: James Brown Scott (ed.): American Institute of International Law: Its Declaration of the Rights and Duties of Nations, Washington, D.C.: The American Institute of International Law 1916, 107-116, Article II: 107-108.

[12]Juan Pablo Scarfi, The Hidden History of International Law in the Americas. Empire and Legal Networks, Oxford: Oxford University Press 2017, 33, 37-38.

[13] Gabriela A. Frei, The Institut de Droit International and the Making of Law for Peace, 1899-1917, in: Remi Fabre (ed.), Les défenseurs de la paix (1899-1917), Rennes: Presses Universitaires de Rennes 2018, 133.

[14] The Grotius Society. Founded 1915. Rules, Problems of the War 1 (1915), vii-ix.

[15] Henry Goudy, Introduction, Problems of the War 1 (1915), 1-7 (1).

[16] Goudy (fn. 15), 2.

[17] Statuts votés par la Conférence Juridique internationale de Gand, le 10 Septembre 1873, Annuaire de l’institut de droit international 1 (1877), 1-4.

[18] Revision des statuts – Règlements nouveaux, Annuaire de l’institut de droit international 9 (1887-88), 357.

[19] AMPG, Berlin.

[20] Marcus M. Payk, Frieden durch Recht? Der Aufstieg des modernen Völkerrechts und der Friedensschluss nach dem Ersten Weltkrieg, Oldenbourg: De Gruyter 2018, 495-653.

[21] Dan Gorman, Cooperation, Conflict, and International Order: Lessons from the Post-WW1 Settlement, in: Seth Center/Emma Bates, After Disruption: Historical Perspectives on the Future of International Order, Washington D.C.: Center for Strategic and International Studies 2020, 24-59 (25-27).

[22] Felix Lange, Between Systematization and Expertise for Foreign Policy: The Practice-Oriented Approach in Germany’s International Legal Scholarship (1920-1980), EJIL 28 (2017), 538-540 (543-544).

[23] Christoph M. Kimmich, Germany and the League of Nations, Chicago: University of Chicago Press 1976, 94-105; Martti Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations. The Rise and Fall of International Law 1870-1960, Cambridge: Cambridge University Press 2001, 236-238.

[24] Viktor Bruns, La Cour Permanente de Justice Internationale. Son Organisation et sa Compétence, in: Hague Academy of International Law (ed.), Recueil des cours – Collected Courses of the Hague Academy of International Law, vol. 62, Leiden: Brill 1937, 549-670; Heinrich Triepel, Nachruf Viktor Bruns, HJIL 11 (1942/43): 324a-324d.

[25] Leonard V. Smith, Sovereignty at the Paris Peace Conference of 1919, Oxford: Oxford University Press 2018, 260-262.

[26] Glenda Sluga, Internationalism in the Age of Nationalism, Philadelphia: University of Pennsylvania Press 2013; Glenda Sluga/Patricia Clavin, Rethinking the History of Internationalism, in: Glenda Sluga/Patricia Clavin,  Internationalisms. A Twentieth-Century History, Cambridge: Cambridge University Press 2017, 3-13.

[27] Geoffrey Butler, Sovereignty and the League of Nations, British Year Book of International Law 1 (1920/21), 35-44; Arthur Baumgarten, Souveränität und Völkerrecht, HJIL 2 (1929), 305-334; Jesse S. Reeves, International Society and International Law, AJIL 15 (1921), 361-374.

Suggested Citation:

Gabriela Frei, “An epoch-making event”? The Foundation of the Kaiser-Wilhelm-Institute and the Anglo-American Research Community, 1912-1933, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240403-174131-0.

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“Asylum Compromise” Revisited

In the early 1990s, Andreas Zimmermann – then a PhD candidate at the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL) in Heidelberg – comprehensively addressed the question of the conformity of so-called “safe third country” (STC) practices in the field of refugee protection with international law. In 1992, in the run-up to the reform of the German asylum system, he wrote an expert opinion together with the institute’s director at the time, Jochen A. Frowein, for the German Federal Ministry of Justice titled “Der völkerrechtliche Rahmen für die Reform des deutschen Asylrechts” (“The International LawFramework for the Reform of German Asylum Law”)[1]. Following the adoption of Article 16a of the Basic Law – the German constitution –  in 1993, he wrote his PhD thesis titled “Das neue Grundrecht auf Asyl – Verfassungs- und völkerrechtliche Grenzen und Voraussetzungen” (“The New Fundamental Right to Asylum – Constitutional and International Law Limits and Requirements”).[2] The work was published in 1994 as part of the Heidelberg Max Planck Law book series “Contributions on Comparative Public Law and International Law”. It analyses in detail the legality of Article 16a of the Basic Law at the constitutional, European, and international level. Furthermore, in 1993, he also wrote an article on “Asylum Law in the Federal Republic of Germany in the Context of International Law”, which was published in the Heidelberg Journal on Comparative Public Law and International Law (HJIL).[3] In light of the current discourse surrounding the proposals for a reform of the Common European Asylum System (CEAS), it is worthwhile revisiting these works.

The “Asylum Compromise” of 1993

In 1993, the concept of STC was introduced to the German constitution in an effort to deal with the high influx of war refugees from the former Yugoslavia. Germany thereby followed an emerging practice that originated in Switzerland to ensure a sharing of responsibility for asylum seekers  among members of the international community. States most impacted by refugee influx could reject an application for asylum as inadmissible and could subsequently send asylum seekers to another state on the condition that the receiving state could offer them adequate protection in accordance with accepted international standards.

Through the so-called “asylum compromise”, the right to asylum was severely restricted by means of changing Article 16 of the Basic Law. The previous version, formerly enshrined in Article 16(2) of the Basic Law read:

“Persons persecuted on political grounds shall have the right of asylum.”

Paragraph (2) of Article 16a of the Basic Law (introduced in 1993) stipulates:

“Paragraph (1) [the right to asylum] of this Article may not be invoked by a person who enters the federal territory from a member state of the European Communities or from another third state in which application of the Convention Relating to the Status of Refugees and of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms is assured. […]”[4]

Safe Third Country Practices and International Law

Regarding the compliance of the STC concept enshrined in Paragraph (2) of Article 16a of the Basic Law with international law, Zimmermann’s main conclusions,[5] in 1993, are as follows:

Under customary international law, states are not subject to a duty to readmit persons other than their own nationals. Hence, sending an asylum seeker to a third state is only possible if that state has declared its willingness to readmit asylum seekers and provide them with the option to request refugee status in a legally binding agreement with the sending state.

Under the 1951 Geneva Refugee Convention (thereinafter: Refugee Convention), states are generally not precluded from returning asylum seekers to third states. In any given case, however, it must be assured that the principle of non-refoulement, enshrined in Article 33 of the Refugee Convention, is abided by. This means that asylum seekers must be protected from persecution in the third state as well as from deportation by the third state to the presumed country of persecution (protection from chain deportations).

While STC can be determined in a generalized manner, it is necessary that the states in question are themselves bound by the Refugee Convention without geographical reservations and that their procedure of asylum application is in line with the procedural minimum standard under international law. However, even if the procedural guarantees of the Refugee Convention are generally complied with, the returning state is obliged to examine whether the receiving state fulfils its obligations under Article 33 of the Refugee Convention bona fide. In case of concrete indications that the respective third country is, in practice, not complying with the prohibition of refoulement stipulated in Article 33 of the Refugee Convention despite its formal commitment to the Convention, the returning state is obliged to review whether a country may remain on the list of STC.

Furthermore, before being sent back to a STC, a refugee must be granted an opportunity to claim that, in his or her individual case, the third state in question would not be safe.

Under the Refugee Convention, an asylum-seeker needs to be sufficiently connected to the third country in question for his or her transfer there to be legal. For example, a state has no right to return a person to a country through the airport of which he or she has passed for purposes of transit only.

Whereas the returning state must ensure that the third state abides by Article 33 of the Refugee Convention, it is not responsible for ensuring that allprovisions of the Refugee Convention are complied with in the third country.[6] Nevertheless, the third state must guarantee the refugee some kind of minimum living standard.

Under the European Convention on Human Rights (ECHR), there are further special restrictions, e.g., with regard to the protection of family life (Article 8 ECHR) and the prohibition (under Article 3 ECHR) to create a situation where a person is permanently sent from one state to another and thus becomes a “refugee in orbit”.

Most of these findings about the legal safeguards still apply to today’s changed legal environment and have been further developed by scholarship and jurisprudence over the years. Some questions, however, remain disputed to this day: this includes whether the third state needs to be a party to the Refugee Convention and to what extent the sending state must ensure that provisions of the Refugee Convention are complied with in the third country.[7]

The Safe Third Country Concept in EU Asylum Law

In 2005, the concept of STC was incorporated at the EU-level in the 2005 Asylum Procedures Directive, which was later replaced by the 2013 Asylum Procedures Directive (rAPD). Article 38(1) rAPD stipulates that a member state may apply the STC concept only when the competent authorities are satisfied that a person seeking international protection will be treated in accordance with the following principles in the third country:

„(a) life and liberty are not threatened on account of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion;

(b) there is no risk of serious harm as defined in Directive 2011/95/EU;

(c) the principle of non-refoulement in accordance with the Geneva Convention is respected;

(d) the prohibition of removal, in violation of the right to freedom from torture and cruel, inhuman or degrading treatment as laid down in international law, is respected; and

(e) the possibility exists to request refugee status and, if found to be a refugee, to receive protection in accordance with the Geneva Convention.”

Furthermore, according to Article 38(2)(a) rAPD, the applicant needs to be sufficiently connected to the STC, so that his or her return and seeking refuge there may be considered reasonable. If the conditions of Article 38 rAPD are met, a member state may consider an application for international protection to be inadmissible (Article 33(2)(c) rAPD).

Increasingly, restrictive immigration policies are aimed at deterring irregular arrivals and responsibility-shifting rather than responsibility-sharing. States are seeking to outsource migration management and international protection responsibility to third countries – mostly transit countries – already impacted by large refugee flows. These policies come with diminished safeguards, as demonstrated by the 2016 EU‑Turkey statement or the 2022 UK‑Rwanda agreement, the latter of which was recently declared unlawful by the UK Supreme Court for violating Article 3 ECHR.

While Article 16a of the Basic Law has lost its significance in German asylum law practice since the main regulations are now contained in international treaty law and EU law, the underlying question of the conformity of STC practices with international law remains a topical one. In June 2023, the European Council agreed on a negotiation position on the new Asylum Procedures Regulation. Under the latest[8] amended proposal for an Asylum Procedure Regulation (draft APR), the use of STC procedures shall be expanded by watering down and settling the legal safeguards of the concept on a low standard:

Article 43a(2) of the draft APR states that STC  need only provide “effective protection” to refugees but they are not obligated to grant them legal status, ensure full access to healthcare, or guarantee family unity. Furthermore, the concept of “de facto-protection”, on which Article 43a(2) draft APR is based, does not comply with international refugee law. However, whether the STC must be a party to the Refugee Convention (without geographical limitation) remains, as mentioned, controversial.[9] For instance, a STC could refer to a definition of refugee different than the one laid down in the Refugee Convention, as Zimmermann argues in his dissertation. Furthermore, as a non‐contracting state, a STC could claim to not be legally bound by the principle of non‐refoulement. Lastly, there would be no possibility for the UNHCR to intervene in cases of obvious breaches of the principle of non‑refoulement. Accordingly, at least in Zimmermann’s opinion, the STC must be a party to the Refugee Convention (as well as to other human rights treaties relevant to asylum).[10] With the concept of non-refoulement becoming customary in international law and, arguably, jus cogens, the argument Zimmermann makes may have lost some of its traction. However, an expansion of the circle of STC in the sense that it is no longer required for a third country to respect the principle of non-refoulement “in accordance with the Geneva Convention”[11] would be contradictory to Article 78(1) TFEU and Article 18 of the EU-Charter which require, respectively, that the EU’s asylum policy be “in accordance” with the Refugee Convention and that “the right to asylum shall be guaranteed with due respect for the rules of the Geneva Convention”.

According to Article 45(1)(a) of the draft APR, the safety of a country is to be assessed with reference to “non-nationals”. STC could therefore include countries persecuting their own citizens and producing refugees themselves. Additionally, a third country may be categorized as a STC “with the exception of certain parts of its territory or clearly identifiable groups of persons”, Article 45(1a) draft APR. This could lead to the relocation of asylum seekers to an unstable third state, where a protection zone equivalent to the size of a refugee camp is effectively managed and asylum seekers are held there with their subsistence ensured. This raises unresolved questions regarding the EU’s responsibility for ensuring adequate living standards in third countries as well as the inclusion of asylum seekers in line with the Refugee Convention (cf. Zimmermann’s findings above).

Fortunately, the “reasonable connection requirement” is to be upheld and its definition is subject to rules under national law. This prevents EU member states from concluding a UK‑Rwanda‑like agreement and sending refugees to faraway countries with which they lack any connection. Under Article 45(2b)(b), Recital 37 of the draft APR, a reasonable connection may be established when the applicant has settled or stayed in the third country. Proposals that included references to “transit” as conclusive evidence of a connection were unsuccessful. This is in line with the case law of the Court of Justice of the European Union (CJEU).[12] The examples provided of “settlement” and “stay” nonetheless give member states some room for interpretation in this direction. Having said that, the “reasonable connection requirement” as laid out by Zimmermann in 1994 should inform these interpretations.

Member states may presume the safety of a third country on the mere basis of an agreement between the EU and said third country as well as general assurances by that country that readmitted migrants will be “protected in accordance with the relevant international standards”, Article 45(3) draft APR. The EU-Turkey deal, however, is living proof that the mere existence of an agreement does not guarantee its safety in practice. This is why the 2007 Michigan Guidelines on Protection Elsewhere require, for permitting the referral of an asylum seeker to “protection elsewhere”, a “good faith empirical assessment”[13] by the sending state that refugees will enjoy Refugee Convention rights in the receiving state.[14] The burden of proof in this respect therefore does not lie with the asylum seeker but with the country where the asylum application was lodged, as it retains the responsibility for any action in violation of its obligations under international law, particularly the principle of non-refoulement (cf. Zimmermann’s findings above).

Conclusion and Outlook

After three years of negotiations, the European Parliament and the Council reached a political agreement on the key proposals of the Pact on 20 December 2023, including the Asylum Procedures Directive. This opened the door for further negotiations regarding technical details with a formal adoption expected before the European Parliament elections in June 2024.

The latest proposal for the APR is an example of an attempt at lowering standards with regard to the concept of STC and contradicts the EU’s endorsement of a positive contribution to the protection and promotion of human rights.[15] Once it is formally adopted (changes by means of the political agreement reached in December 2023 and further political discussions notwithstanding), refugee protection in the EU will largely depend on how member states interpret and enforce the regulation. It will be important for member states to consider the real circumstances in the third countries in question. Furthermore, due consideration should be taken of the principles of international cooperation and responsibility-sharing as expressions of international solidarity, a concept which is enshrined in the preamble of the Refugee Convention. Member states should conduct negotiations with all third countries along the migration routes and the EU should make more attractive offers of cooperation with regard to migration policy towards the relevant third countries. To this end, it should also utilize development policy instruments, for example supporting these countries in strengthening their asylum and migration policy capacities.

30 years after the German “asylum compromise”, migration remains at the forefront of the political debate. Concomitant with this is the desire of states to send asylum seekers and, by extension, responsibility to third countries. The debate about international human rights and refugee protection standards in this regard must likewise continue and it is worth bringing to attention some “old” arguments such as those put forward by Andreas Zimmermann and Jochen Frowein at the MPIL.

[1] Jochen A. Frowein, Andreas Zimmermann, Der völkerrechtliche Rahmen für die Reform des deutschen Asylrechts: Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums der Justiz erstattet vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg, Bundesanzeiger 45 (1993).

[2] Andreas Zimmermann, Das neue Grundrecht auf Asyl – Verfassungs- und völkerrechtliche Grenzen und Voraussetzungen, Contributions on Comparative Public Law and International Law vol. 115, Heidelberg: Springer 1994.

[3] Andreas Zimmermann, ‘Asylum Law in the Federal Republic of Germany in the Context of International Law’, HJIL 53 (1993), 49-87.

[4] Translation: Christian Tomuschat et al., in cooperation with the Language Service of the German Bundestag, Basic Law for the Federal Republic of Germany in the revised version published in the Federal Law Gazette Part III, classification number 100-1, as last amended by the Act of 19 December 2022 (Federal Law Gazette I p. 2478).

[5] Compare: Zimmermann (fn. 2), 400-401.

[6] This is to be read against the background that, in Andreas Zimmermann’s opinion, it is required under international law that a STC is a party to the Refugee Convention.

[7] Rainer Hofmann and Tillmann Löhr, ‘Introduction to Chapter V: Requirements for Refugee Determination Procedures’ in: Andreas Zimmermann, Felix Machts and Jonas Dörschner (eds), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol: A Commentary, Oxford: Oxford University Press 2011, 1112-1113.

[8] Any changes that were agreed upon as part of the political agreement reached in December 2023 are not expected to be available on paper until February 2014.

[9] Hofmann and Löhr (fn. 7), 1112, para 79.

[10] Compare: Zimmermann (fn. 2), 174f.

[11] Article 38(1)(c) rAPD.

[12] See CJEU, LH v. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, judgement of 19 March 2020, case no. C-564/18, ECLI:EU:C:2020:218; CJEU, FMS, FNZ, SA, SA junior v. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, judgement of 14 May 2020 in joint cases no. C-924/19 PPU and C-925/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:367; CJEU, European Commission v. Hungary, judgement of 16 November 2021, case no. C-821/19, ECLI:EU:C:2021:930.

[13] Emphasis added.

[14] See also: UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidance Note on bilateral and/or multilateral transfer arrangements of asylum-seekers, May 2013, available at: <https://www.refworld.org/docid/51af82794.html>  (last accessed: 18 January 2024), para 3(iii).

Suggested Citation:

Laura Kraft: “Asylum Compromise” Revisited, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240219-184505-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

 

Das Interventionsverbot in autoritären Kontexten. Hermann Moslers Intervention im Völkerrecht

Für autoritäre Regierungen kann das Interventionsverbot Fluch und Segen zugleich sein. Einerseits schirmt es die inneren Angelegenheiten eines Staates vor ausländischer Einflussnahme ab. Ein Staat ist daher dazu berechtigt, grundsätzlich frei darüber zu entscheiden, wie er seine politischen, wirtschaftlichen und sozialen Systeme gestaltet. Dies kann vorteilhaft für eine autoritäre Regierung sein, da sie hierdurch den Anspruch erheben kann, unabhängig von äußeren Einflüssen ein autoritäres System aufzubauen und zu verfestigen. Die damit einhergehenden Rechtsverletzungen von Minderheiten und politischen Gegner*innen können als innere Angelegenheit eingestuft werden. Andererseits beschränkt es aber auch den Handlungsspielraum nach außen. Autoritäre Regierungen führen innerstaatliche Probleme häufig auf externe Staaten zurück. In ihrer legitimatorischen Rhetorik bedarf es eines Sündenbocks im Ausland, damit die fortlaufenden Probleme adäquat erklärt werden können und keine Kritik an der Regierungsführung aufkommt. Aufgrund dieser Ausrichtung treten autoritäre Regierungen in ihrer Außenpolitik häufig aggressiver auf und sind im Vergleich zu nicht-autoritäre Regierungen geneigter dazu, Konflikte zu eskalieren. In dieser Hinsicht beschränkt das Interventionsverbot: Es verbietet diesen Staaten eine aggressive und expansive Außenpolitik, welche sich aus ihrer rhetorischen und ideologischen Grundlage ergibt.

Aufgrund dieser Interessenlage kann zumindest in der Gegenwart regelmäßig ein Doppelstandard bei der Berufung auf das Interventionsverbot beobachtet werden. Beispielsweise betont die Volksrepublik China fortlaufend, dass alle Sanktionen, die sich gegen China richten, verbotene Interventionen seien.[1] Dabei hat China selbst Sanktionen gegen US-amerikanische Organisationen und Politiker*innen verhängt, die es für die Proteste in Hong Kong von 2019/20 verantwortlich machte.[2] Die grundsätzliche Position und die konkreten Handlungen Chinas sind nicht miteinander vereinbar und von einem Doppelstandard geprägt.

Ein ähnlich divergentes Spannungsfeld zeigt sich nicht nur in der Außenpolitik autoritärer Staaten, sondern auch in der jeweiligen völkerrechtlichen Forschung. Da völkerrechtliche Forschung von autoritären Regierungen regelmäßig mobilisiert wird, um eigene außenpolitische Positionen zu untermauern, stehen Forschende in ihrer Themenwahl, Quellenwahl und Schwerpunktsetzung teils vor schwierigen Entscheidungen. Selbst wenn sie unter Verwendung völkerrechtswissenschaftlicher Methodik eine objektive rechtliche Bewertung anstreben, kann hierdurch eine Ausrichtung innerhalb des autoritären Forschungskontexts erfolgen und eine Mobilisierung ermöglicht werden. Mit Blick auf das Interventionsverbot können hierbei die drei oben skizzierten Ausrichtungen beobachtet werden. Völkerrechtliche Forschung kann sich gegen jegliche Einmischung in den inneren Angelegenheiten eines Staates richten; dies kann zur Abwehr von ausländischen Einflussnahmen mobilisiert werden. Alternativ kann Forschung die durch das Interventionsverbot gezogenen außenpolitischen Grenzen betonen, welches der Verhinderung autoritärer Exzesse dienen kann. Drittens kann Forschung interventionsrechtliche Doppelstandards ausarbeiten, die als Grundlage einer widersprüchlichen Außenpolitik verwendet werden können.

Die Dissertation von Hermann Mosler aus dem Jahr 1937 mit dem Titel „Die Intervention im Völkerrecht“ enthält Elemente aller drei Ausrichtungen.[3] Die Arbeit entstand in den Jahren 1935 und 1936, als sich die nationalsozialistische Diktatur bereits fest im Deutschen Reich etabliert und Einfluss auf die Wissenschaftslandschaft genommen hatte. 40% aller Völkerrechtler*innen verloren zwischen 1933 und 1939 aufgrund ihrer jüdischen Herkunft oder ihrer politischen Gesinnung ihre Stellung.[4] Die Dissertation entstand daher nicht in einem Kontext, in dem freie Forschung möglich war.

In der bisherigen Rezeption wurde Moslers Konzeption des Interventionsverbots eher der zweiten hier skizzierten Ausrichtung zugeordnet. Mosler habe die NS-Diktatur an das Völkerrecht binden wollen und zudem eine Intervention aus Humanitätsgründen anerkannt.[5] Hierfür finden sich einige Anhaltspunkte, auf die sogleich eingegangen wird (III.). Allerdings betont Mosler auch den umfassenden Charakter des Interventionsverbots, welcher ausländischen Einflussnahmen auf bedeutende Projekte des Nationalsozialismus verbietet (I.). Gleichzeitig legt Mosler seiner Analyse vielfach einen Doppelstandard zugunsten des Deutschen Reichs zugrunde (II.). Die Dissertation von Hermann Mosler kann daher weder als Apologetik des Nationalsozialismus noch als standhafte Abwehr gegenüber dem Nationalsozialismus gewertet werden. Sie ist vielmehr als Produkt einer Zeit zu verstehen, in der Forschung nicht frei war und gewisse revisionistische Positionen in der deutschen Völkerrechtswissenschaft umfassend getragen wurden.

Hermann Mosler (zweiter von rechts) als junger Referent auf dem Dach des KWI (Dach des Berliner Schlosses). Mit Joachim-Dieter Bloch, Ursula Grunow und Alexander N. Makarov (v.l.n.r.)[6]

I. Interventionsschutz für nationalsozialistische Projekte

Nach der Konzeptualisierung im zweiten Teil der Dissertation von Hermann Mosler (S. 38 ff.) schützt das Interventionsverbot bedeutende nationalsozialistische Projekte vor ausländischen Einflussnahmen. Dies soll hier an mehreren Beispielen verdeutlicht werden.

Mosler setzt sich unter anderem mit Einflussnahmen zugunsten nationaler Minderheiten auseinander (S. 56). Nationale Minderheiten erhielten durch völkerrechtliche Verträge der Nachkriegsordnung und Abkommen des Völkerbundes gewissen Schutz. Diese völkerrechtliche Regulierung führte jedoch nach Auffassung Moslers nicht dazu, dass eine Intervention von ausländischen Staaten zum Erhalt der Minderheitenrechte möglich gewesen wäre. Schließlich habe sich hierdurch nichts daran verändert, dass die Staaten die prinzipiellen Rechtssubjekte des Völkerrechts seien und daher exklusiv selbst zur Lösung ihrer jeweiligen Minderheitenfragen berufen waren. Im Anschluss an diese Ausführung erweitert Mosler diese Logik auf Fragen der „Rassengesetzgebung“ (S. 58). Diese müsse erst recht der Intervention anderer Staaten verschlossen sein:

„Lebt aber die rassische Minderheit verstreut im Staatsvolk, so ist ihre rechtliche Stellung der völkerrechtlichen Sphäre noch weiter entzogen und kann n i c h t Gegenstand des Eingriffs auswärtiger Mächte sein.“ (S. 58, Hervorhebung im Original)

Als die Dissertation 1937 veröffentlich wurde, war die systematische Verfolgung von Jüdinnen und Juden durch die „Rassengesetzgebung“ bereits in vollem Gang.[7] Nach Moslers Auffassung handelte es sich hierbei um einen Sachverhalt, der keine ausländische Einflussnahme duldete.

Weiterhin darf nach Auffassung Moslers keine Intervention in der „Wehr- oder Rüstungsgesetzgebung eines Landes“ erfolgen (S. 58). Diese seien „nach Völkerrecht nie als internationale Angelegenheiten betrachtet worden“ (ebda.). Am österreichischen Beispiel der Einführung der Wehrpflicht von 1936 erörtert Mosler, dass ein Staat in dieser Frage völlig frei und diesbezüglich keine Intervention erlaubt sei. Dabei erwähnt Mosler den Versailler Vertrag nicht, obwohl dieser grundsätzliche Aspekte des deutschen Wehr- und Rüstungsrechts regulierte. Insbesondere begrenzte Art. 160 des Versailler Vertrags die Anzahl der deutschen Truppe auf 100.000 Soldaten. Die Lektüre dieses kurzen Absatzes erweckt den Eindruck, dass für Mosler jegliche ausländische Beschränkung dieses Bereichs unzulässig sei. Damit ist auch das nationalsozialistische Aufrüstungsprojekt, das 1937 bereits signifikante Fortschritte machte[8] und völkerrechtswidrig war[9], vom Interventionsschutz gedeckt.

Das „Versailler Diktat“ (S. 78) wird an anderer Stelle abgelehnt und als Negation von Deutschlands Stellung als gleichberechtigtem Staat eingeordnet. Dies entspricht auch der generellen Haltung Moslers[10] sowie dem Zeitgeist in der deutschen Völkerrechtswissenschaft des „Dritten Reiches“[11].

Darüber hinaus widmet sich Mosler nicht dem System der kollektiven Sicherheit des Völkerbundes. Er sieht grundsätzlich keinen rechtlichen Unterschied zwischen Einzelinterventionen durch einen Staat und Kollektivinterventionen mehrerer Staaten (S. 68-69). Das kollektive Element wird als lediglich „politisch und moralisch“ (S. 68) abgetan. Dabei waren Kollektivinterventionen des Völkerbundes zum Zeitpunkt des Verfassens eine zentrale und neue Frage.[12] Die völkerrechtliche Grundlage derartiger Interventionen und ihre möglicherweise gesteigerte Legitimität wären daher von herausgehobenen Interesse gewesen, insbesondere aufgrund der 1935 beschlossenen kollektiven Sicherheitsmaßnahmen gegen Italien im Zuge des sog. „Abessinienkriegs“.[13] In der Systematisierung von Mosler kommen Kollektivinterventionen durch den Völkerbund mithin keine Bedeutung zu.

Hermann Mosler in den 1980ern (Foto: MPIL)

In Moslers Konzeption erstreckt sich daher der Schutz des Interventionsverbots auf bedeutende nationalsozialistische Projekte, insbesondere auf die Verfolgung von Jüdinnen und Juden und die Aufrüstung. Zudem lehnt er die Beschränkungen des Versailler Vertrags ab oder lässt sie an entscheidender Stelle unerwähnt. Dementsprechend wird auch der Völkerbund nicht erwähnt und kollektive Interventionsrechte werden am Rande als unbedeutend abgetan. Diese Konzeption entspricht der ersten hier aufgezeigten Kategorie: Das Interventionsverbot wird von einem autoritären Staat zur Abwehr ausländischer Einflussnahme auf innere Angelegenheiten verwendet, selbst wenn dieser Staat durch Handlungen in seinen inneren Angelegenheiten das Völkerrecht verletzt.

II. Doppelstandards

Weiterhin legt Mosler seinen Bewertungen mehrfach Doppelstandards zugunsten des Deutschen Reichs zugrunde, die von einer selektiven Materialverwendung und fehlender argumentativer Klarheit begleitet werden. Dies verstärkt apologetische Passagen zugunsten des Nationalsozialismus.

Mosler ordnet im Verlauf des Buches immer wieder die Handlungen der Sowjetunion als völkerrechtswidrige Intervention ein. Diese vertrete zwar anlässlich des spanischen Bürgerkriegs (1936-39) den Grundsatz der Nichtintervention, handele diesem aber zuwider, indem sie die Madrider Regierungstruppen unterstütze (S. 73). Gleichzeitig würde die Sowjetunion durch die Komintern und die von ihr verbreitete Propaganda völkerrechtswidrig in anderen Staaten intervenieren (S. 52). Unerwähnt bleibt bei Mosler allerdings, dass das Deutsche Reich dieselben Handlungen vornahm. Im spanischen Bürgerkrieg unterstützte es die Truppen von Francisco Franco und entsandte ab 1936 die Legion Condor, die an mehreren Gräueltaten beteiligt war. Gleichzeitig entwickelte das NS-Regime eine beachtliche Auslandspropaganda, die zum Beispiel im Vorfeld der Annexion des sog. „Sudetenlandes“ den „Anschluss“ vorbereitete[14] und die Saarabstimmung von 1935 intensiv begleitete. Es wäre zu erwarten gewesen, dass auch hierauf hingewiesen würde, zumal Mosler behauptete, dass sich das Deutsche Reich an das Interventionsverbot im Kontext des spanischen Bürgerkriegs halte (S. 54-55).

Weiterhin ist auffällig, dass Mosler überwiegend deutsche und österreichische Staatenpraxis zitiert. Beispielsweise erwähnt er zur Begründung des Propagandaverbots das deutsch-japanische Abkommen von 1936 gegen die Kommunistische Internationale (S. 52, Fn. 49).[15] Die bedeutendere multilaterale Konvention über den Gebrauch des Rundfunks im Interesse des Friedens vom 23. September 1936 bleibt unerwähnt.[16] Diese richtete sich nicht nur gegen sowjetische, sondern auch gegen NS-Propaganda und wurde daher vom Deutschen Reich nicht ratifiziert.[17] Auch die Quellenwahl spiegelt so die Auffassung, dass Interventionen immer nur das sind, was andere Staaten tun.

Dieses Bild wird entschieden dadurch verstärkt, dass sich Mosler auf einer abstrakten Ebene nicht mit dem Interventionsbegriff auseinandersetzt. Er legt weder dar, was unter dem Einsatz von „Macht“ zu verstehen ist, noch was als innere Angelegenheit gilt. Dabei hatte sich der Ständige Internationale Gerichtshof in einem Gutachten von 1923 intensiv mit der Frage auseinandergesetzt, welche Angelegenheiten als innere Angelegenheit zu verstehen sind.[18] Eine Auseinandersetzung mit diesem Gutachten wäre zu erwarten gewesen. Gleichzeitig kommen bei Interventionen verschiedene Intensitäten von „Macht“ in Betracht. Die Verwendung militärischer Gewalt fällt in Moslers Konzeption jedenfalls darunter. Die Verbreitung von Propaganda aber auch. Warum dieses deutlich schwächere Medium den Anforderungen der „Machtschwelle“ genügt, wird nicht erörtert. Da insgesamt dogmatische Auseinandersetzungen mit den Tatbestandsvoraussetzungen des Interventionsverbots ausbleiben, bietet die Dissertation allein kurze Ausführungen zu den jeweiligen Interventionskonstellationen zur Bestimmung des Interventionsverbots. Wie gerade dargelegt, bleibt die Interventionspraxis des Deutschen Reichs hierbei unerwähnt.

Diese Bewertung mit zweierlei Maß verstärkt apologetische Passagen in Moslers Dissertation, die die Kompatibilität des Nationalsozialismus mit dem Völkerrecht hervorheben. In diesem Zusammenhang sind zunächst die sechs Hitler-Referenzen zu erwähnen.[19] Eine Hitler-Rede wird gleich in der ersten Fußnote herangezogen, um die damalige Krise des Völkerrechts zu illustrieren (S. 7, Fn. 1). Darüber hinaus wird Hitler an entscheidenden Stellen zitiert, nicht nur um tatsächliche Gegebenheiten nachzuweisen oder die Position Deutschlands zu erläutern, sondern auch um völkerrechtliche Argumente zu formulieren und untermauern (S. 79, Fn. 55). Diese Zitate wurden bereits von einem Zeitgenossen Moslers kritisch bewertet.[20] Weiterhin widmet sich der dritte Teil der Dissertation (S. 71 ff.) der Kompatibilität des Faschismus und des Nationalsozialismus mit dem Völkerrechtssystem.[21] Die völkische Ausrichtung des Nationalsozialismus wird nicht als Verletzung des Völkerrechts eingeordnet.[22] Schließlich wäre der völkische Ordnungsgedanke im Idealzustand des Gleichlaufs von Volk und Staatsgrenze auch mit dem staatlich geprägten Völkerrecht kompatibel (S. 79). Darüber hinaus verharmlost Mosler die Konsequenzen faschistischen und völkischen Denkens. Eine Rede Mussolinis, in der dieser ankündigt, dass „Innerhalb eines Dezenniums (…) Europa faschistisch oder faschisiert sein [wird]!“ (S. 75), tut Mosler allein als Prognose und nicht als Absichtserklärung ab. Die Ankündigung sieht er nicht als Handlungsplan der faschistischen italienischen Regierung und geht daher auch nicht davon aus, dass diese hieraus ein Interventionsrecht ableitet.

Die Konstruktion des Interventionsschutzes, die mit vielfachen Doppelstandards zugunsten des nationalsozialistischen Deutschlands und der damit verbundenen Apologetik gepaart ist, lässt sich der dritten eingangs beschriebenen Kategorie zuordnen: Das Interventionsverbot wird einerseits als Grenze für ausländische Einmischungen mobilisiert, andererseits sollen die eigenen Handlungen diesem Verbot nicht unterfallen.

III. Intervention als Beschränkung von Exzessen

Neben dem Interventionsschutz für nationalsozialistische Projekte und den Doppelstandards zugunsten des Deutschen Reichs bietet die Dissertation von Hermann Mosler jedoch auch Anhaltspunkte für ein beschränkendes Verständnis des Interventionsverbots. Gerade vor dem Hintergrund des nationalsozialistischen Expansionsprogramm sind diese Aspekte beachtlich.

So spricht sich Mosler entschieden gegen die zwanghafte Änderung von Grenzläufen aus (S. 80), welches dem Kellog-Briand Pakt von 1928 entspricht. Darüber hinaus verbietet seine Konzeption des Interventionsverbots Eingriffe in Minderheitenangelegenheiten. Gerade mit Blick auf die ethnisch-deutsche Bevölkerung im sog. „Sudetenland“ stand dieser Grundsatz der NS-Expansionspolitik diametral entgegen. Diese Elemente können daher als Versuch Moslers interpretiert werden, die NS-Regierung an das Völkerrecht und das Interventionsverbot zu binden. Von den sechs Hitler-Zitaten beziehen sich vier auf die sogenannten „Friedensreden“ von 1935, in denen sich Hitler zumindest verbal zu der Friedensordnung bekennt, aggressive Tendenzen seiner Regierung verneint und die Rechte anderer Völker anerkennt. Diese verbalen Bekenntnisse wurden zwar ab 1937/38 von der Realität überholt. Christian Tomuschat hat jedoch festgehalten, dass bei Erscheinung der Dissertation im Jahr 1937 die Verwendung dieser Reden durch Mosler noch zulässig war und der Bindung des NS-Regimes an das geltende Völkerrecht dienen sollte.[23]

Rudolf Bernhardt und sein Lehrer Hermann Mosler 1961 auf dem Kolloquium „Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart“ (Foto: MPIL)

Darüber hinaus wird in der zeitgenössischen[24] wie neueren[25] Rezeption des Werks hervorgehoben, dass Mosler sich für eine „Intervention aus Gründen der Menschlichkeit“ (S. 61 f.) ausspricht, sofern es zu Verstößen „gegen die elementaren Gesetze der Menschlichkeit“ (S. 63) in einem Staat kommt, kein milderes Mittel besteht und die Intervention nicht zu einer „wesentlich empfindlichere[n] Störung der Rechtsordnung“ (S. 65) führt. In einer kurzen Rezension von 1939 hebt der US-amerikanische Interventionsexperte Ellery Stowell folgendes hervor:

„It is interesting to note in this German text, published before the recent anti-Semitic severities in the Third Reich, the statement that intervention on the ground of humanity is today recognized when occurrences within another state are in blatant opposition to the generally recognized principles of humanity.”[26]

Rudolf Bernhardt sieht in den diesbezüglichen Erörterungen den Schwerpunkt der Arbeit.[27] Durch das Bekenntnis zur Humanitätsintervention hätte sich Mosler zu einer möglichen ausländischen Intervention gegen das Deutsche Reich bekannt, sofern es in der Zukunft zu schwereren Verletzungen der Menschlichkeit kommen würde. In Moslers Sinne könne das Interventionsverbot nicht gegen exzessive Verletzungen der Menschlichkeit bestehen.

Zwar ist zweifelhaft, inwiefern 1937 eine derartige Position noch vertretbar war. Schließlich sah Mosler die Kriterien für eine Humanitätsintervention noch nicht gegeben, obwohl die Nürnberger Rassengesetze von 1935 und die damit verbundene Jüd*innenverfolgung, die entschiedene Aufrüstung und Einführung der Wehrpflicht ab 1935, die revisionistischen Tendenzen bezüglich der deutschen Grenzen und des Versailler Vertrags (unter anderem durch die Besetzung des Rheinlands 1936) und die aggressive außenpolitische Haltung[28] bereits zu diesem Zeitpunkt auftraten. Dennoch kann Mosler zugutegehalten werden, dass er das Interventionsverbot nicht verabsolutiert und damit auch die völkerrechtliche Möglichkeit einer Intervention gegen das Deutsche Reich offenhält, sofern dieses elementare Grundsätze der Menschlichkeit verletzt.

Die Dissertation von Mosler enthält somit auch Aspekte, die sich der zweiten eingangs skizzierten Ausrichtung zuordnen lassen: Das Interventionsverbot wird vor die Expansionspolitik des Deutschen Reichs gestellt, eine gewaltsam Grenzverschiebung abgelehnt. Gleichzeitig wird der Interventionsschutz nicht als vollumfänglich dargelegt und die Möglichkeit zur Humanitätsintervention eröffnet.[29]

IV. Fazit

Gerade in der Anfangszeit des NS-Regimes wurden völkerrechtliche Forschungsergebnisse in der NS-Außenpolitik dazu verwendet, das Deutsche Reich als weiterhin berechenbaren Staat und verlässlichen internationalen Akteur darzustellen.[30] Die bereits genannten revisionistischen Maßnahmen wurden auf Grundlage wissenschaftlich erarbeiteter Argumentation nach außen hin „plausibel“ begründet und konnten so zunächst den Schein erwecken, dass das nationalsozialistische Deutschland die Völkerrechtsordnung zumindest grundsätzlich achten würde. Diese dienende Funktion völkerrechtlicher Forschung ist typisch für autoritäre Staaten. Forschende in diesen Kontexten können daher, selbst wenn sie eine objektive rechtliche Bewertung anstreben, durch Schwerpunktsetzung, Themen- und Quellenwahl einer bestimmten Mobilisierung ihrer Forschungsergebnisse Vorschub leisten.

Daher sind Ausrichtung und Konzeptualisierung von Hermann Moslers Dissertation kritikwürdig. In seiner Konzeption werden bedeutende Projekte des NS-Regimes durch das Interventionsverbot vor äußeren Einflüssen abgeschirmt. Das Deutsche Reich konnte sich auf seine völkerrechtliche Stimme beziehen, wenn sie ausländische Kritik an der Jüd*innenverfolgung oder der Aufrüstung als Intervention zurückwies. Auf Basis von Moslers völkerrechtlicher Positionierung konnte das Regime ohne Rücksicht auf ausländische Bedenken den Angriffskrieg gegen mehrere europäische Staaten und den systematischen Massenmord an Jüdinnen und Juden vorbereiten. Selbst wenn diese Folgen 1937 noch nicht gänzlich absehbar waren, ist eine hierzu dienende und ermöglichende Konzeptualisierung des Interventionsverbots nur schwer zu rechtfertigen.

Allerdings kann auch nicht darüber hinweggesehen werden, dass Moslers Position dem völkerrechtswissenschaftlichen Zeitgeist der Mitte der 1930er Jahre entsprach. Die Ablehnung des Versailler Vertrags und eine gewisse Affinität zur NS-Außenpolitik, die eine Revision von Versailles anstrebte, waren unter deutschen Völkerrechtler*innen der 1930er weit verbreitet.[31] Zudem bestand, zumindest vor 1938, eine große Bereitschaft über kritische Aspekte des NS-Projekts hinwegzuschauen.[32] Dass sich diese Elemente auch in der Dissertation von Mosler wiederfinden, verwundert daher nicht, zumal eine risikolose Abweichung von diesem Forschungskonsens im damaligen autoritären Forschungskontext[33] einem aufstrebenden Nachwuchswissenschaftler in der Position Moslers nur schwer möglich war.

Aufschlussreich ist daher der genaue Blick auch auf die anderen Aspekte der Arbeit. Mosler versuchte die NS-Regierung an einen Interventionsbegriff zu binden, der außenpolitische Exzesse verhindern würde. Insbesondere das Bekenntnis gegen die gewaltvolle Verschiebung von Grenzen stand der NS-Expansionspolitik entgegen. Hierdurch setzte sich Mosler auch von anderen Zeitgenossen ab, die sich klar zugunsten des NS und seiner Expansionspolitik aussprachen. Mosler bekannte sich zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich zum NS und wurde nicht NSDAP-Mitglied. Zudem stellt allein die von ihm eingeräumte Möglichkeit zur Humanitätsintervention eine Beschränkung des sonst sehr umfassenden Interventionsschirms dar.

Die Dissertation von Hermann Mosler lässt sich im Ergebnis keiner der drei oben skizzierten Ausrichtungen zweifelsfrei zuordnen. Für alle drei bestehen Anhaltspunkte. Gerade vor dem Hintergrund aktueller interventionsrechtlicher Debatten zeigt seine Arbeit jedoch, wie bestimmte wissenschaftliche Schwerpunktsetzungen einer politischen Mobilisierung dienen können, selbst wenn der Autor eine objektive Bewertung der Völkerrechtslage anstrebt.

 

[1] The Commissioner’s Office of China’s Foreign Ministry in the Hong Kong S.A.R, Say No to Unilateral Sanctions and Jointly Uphold the International Rule of Law, Keynote Speech by H.E. Mr. Xie Feng Commissioner of the Ministry of Foreign Affairs of China in the Hong Kong Special Administrative Region at the Opening Ceremony of 2020 Colloquium on International Law, 04.12.2020, online: <www.mfa.gov.cn/ce/cohk/eng/zydt/t1838003.htm>, zuletzt abgerufen am 23.02.2022.

[2] China sanctions four with U.S. democracy promotion ties over Hong Kong, Reuters, 30.11.2020, online: <www.reuters.com/article/us-usa-china-hongkong-sanctions-idUSKBN28A0RH>, zuletzt abgerufen am 24.02.2022.

[3] Hermann Mosler, Die Intervention im Völkerrecht – Die Frage des Verhältnisses von Souveränität und Völkergemeinschaft, Berlin: Juncker und Dünnhaupt 1937; Die Dissertation entstand 1935 und 1936 bei Richard Thoma an der Universität Bonn.

[4] Ingo Hueck, Die deutsche Völkerrechtswissenschaft im Nationalsozialismus. Das Berliner Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, das Hamburger Institut für Auswärtige Politik und das Kieler Institut für Internationales Recht, in: Doris Kaufmann (Hrsg.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus. Bestandaufnahme und Perspektiven der Forschung Bd.2, Göttingen: Wallstein 2000, 490-528, 492.

[5] Christian Tomuschat, Rede zum 50. Doktorjubiläum von Hermann Mosler, gehalten am 12. November 1987, in: Bonner akademische Reden, Bd. 69, Bonn: Bouvier 1989, 10 ff.; Rudolf Bernhardt, Die Rückkehr Deutschlands in die Internationale Gemeinschaft, Der Staat 42 (2003), 583-599, 585; Christian Tomuschat, Hermann Mosler (1912-2001), in: Peter Häberle/Michael Kilian, Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, Berlin: De Gruyter 2014, 959; Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption – Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht Bd. 262, Heidelberg: Springer 2017, 64; 105-106.

[6] VI. Abt., Rep. 1, Nr. KWIauslöffRechtuVölkerrecht III/51.

[7] Einzelne Aspekte hiervon wurden in der Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht immer wieder verteidigt, siehe: Berthold Schenk Graf von Stauffenberg, Die Entziehung der Staatsangehörigkeit und das Völkerrecht, ZaöRV 4 (1934), 261-277.

[8] Auch die deutsche Aufrüstung unter Verletzung des Versailler Vertrags wurde in der ZaöRV gerechtfertigt, siehe: Viktor Bruns, Der Beschluß des Völkerbundsrats vom 17. April 1935, ZaöRV 5 (1935), 310-316.

[9] Hueck (Fn. 4), 516.

[10] Lange (Fn. 5), 105.

[11] Detlev F. Vagts, International Law in the Third Reich, AJIL 84 (1990), 661-704, 670.

[12] Hans Wehberg, Die Reform des Völkerbundes, Die Friedens-Warte 36 (1936), 204-206; Edgar Tatarin-Tarnheyden, Völkerrecht und organische Staatsauffassung, Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie 29 (1936), 295-319.

[13] Zur Diskussion hierum siehe: Wehnberg (Fn. 12) und weiter: Quincy Wright, The Test of Aggression in the Italo-Ethiopian War, AJIL 30 (1936), 45-56.

[14] Hueck (Fn. 4), 497-98; Peter Longerich: Propagandisten im Krieg. Die Presseabteilung des Auswärtigen Amtes unter Ribbentrop, Studien zur Zeitgeschichte Bd. 33, Berlin: De Gruyter 1987, 46 ff; Beispielsweise im Vorfeld der Annexion des „Sudetenlands“, siehe: Schreiben des tschecho-slowakischen Gesandten in London an den britischen Außenminister, datiert 25. September 1938, abgedruckt in: Friedrich Korkisch, Dokumente zur Lösung der Sudetendeutschen Frage, ZaöRV 8 (1938), 759-788, 776.

[15] Abkommen gegen die Kommunistische Internationale v. 25. 11. 1936, RGBl. II 1937, 28.

[16] International Convention Concerning the Use of Broadcasting in the Cause of Peace v. 23. 9. 1936, UNTS 186, 301; siehe ausführlich zu diesem Abkommen: Björnstjern Baade, Fake News and International Law, EJIL 29 (2019), 1357-1476, 1365; Henning Lahmann, Information Operations and the Question of Illegitimate Interference under International Law, Israel Law Review 53 (2020), 1-36, 7.

[17] Baade (Fn. 16), 1366.

[18] StIGH, Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, Advisory Opinion v. 7. 2. 1923, Series B, No. 23-24.

[19] Insgesamt sechs Zitate auf S. 6, 77, 78, 79.

[20] Kritik von Wilhelm Wengler wiedergegeben bei Lange (Fn. 5), 105.

[21] Eine andere Interpretation dieses Teils vertritt Lange (Fn. 6), 106-7. Er sieht hierin einen Versuch Moslers den Nationalsozialismus an das Völkerrecht zu binden, indem er darlegt, weshalb die nationalsozialistische Position weitestgehend dem Völkerrecht entspricht.

[22] Dabei beruhte die völkische Ausrichtung des Nationalsozialismus auf einer Über- und Unterordnung verschiedener „Rassen“. Eine Gleichberechtigung verschiedener in Staaten konstituierter Völker ist unter dieser Prämisse nicht möglich und damit eine Negation des souveränitätsbasierten Völkerrechts.

[23] Bernhardt (Fn. 5), 585; Tomuschat, Mosler (Fn. 5), 959.

[24] Ellery C. Stowell, Humanitarian Intervention, AJIL 33 (1939), 241.

[25] Tomuschat, Mosler (Fn. 5), 959; Bernhardt (Fn. 5), 584; Lange (Fn. 5), 64; 105-106.

[26] Stowell (Fn. 24), 241.

[27] Bernhardt (Fn. 5), 584 f.

[28] Lange (Fn. 5), 37; Tomuschat, Rede (Fn. 5), 10.

[29] Ob eine Humanitätsintervention gegen das Deutsche Reich nach 1937 zulässig gewesen wäre, hat Mosler nie beantwortet. Nach der Dissertation hat er – ausweislich seines Schriftenverzeichnisses – nicht wieder zum Interventionsverbot publiziert, siehe: Roger Bernard et al. (Hrsg.), Völkerrecht als Rechtsordnung, Internationale Gerichtsbarkeit, Menschenrechte: Festschrift für Hermann Mosler, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht Bd. 81, Heidelberg: Springer 1983, 1049-1057.

[30] Vgl. Rüdiger Hachtmann, Das Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 1924 bis 1945, MPIL100, online: <mpil100.de/2023/12/das-kaiser-wilhelm-institut-fuer-auslaendisches-oeffentliches-recht-und-voelkerrecht-1924-bis-1945/>, zuletzt abgerufen am: 21.12.2023; Lange (Fn. 5), 37: „Indem die Völkerrechtswissenschaft sich grundsätzlich für die Einhaltung völkerrechtlicher Bindungen stark machte, stärkte sie das Bild eines berechenbaren und kontrollierbaren Regimes gegenüber dem Ausland.“; Hueck (Fn. 4), 514.

[31] Hueck (Fn. 4), 525.

[32] Hueck (Fn. 4), 525.

[33] Hueck (Fn. 4), 492.

Suggested Citation:

Florian Kriener, Das Interventionsverbot in autoritären Kontexten. Hermann Moslers Intervention im Völkerrecht, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240404-212545-0

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Law and Power in Geneva

The KWI in the Debate over the New International Order

Hans Wehberg felt he was staring into the ‘abyss’ of another world war.[1] Writing from Geneva in March 1933, as the National Socialists extended their power over the German state and its society, the pacifist legal scholar surveyed the broader ascendance of radical political forces directed against the established order and with it part of his life’s work—the League of Nations.

The Japanese invasion of Manchuria (September 1931-February 1932) had recently exposed the paralysing effects divergent political interests could have on the procedures for collective security. Despite the lack of agreement on concrete measures, for the first time in history, Wehberg noted, the international community of states speaking through the League had condemned the unlawful actions of a Great Power.[2] And still, the sense of failure was undeniable, a sense so ingrained in our own historical perception of the League’s ultimate significance.

Wehberg joined an international rank of prominent politicians, diplomats, and scholars in debating this question and its implications amid a crescendo of crises. Had the League failed? Could it be saved through reform? Its legal order strengthened against a ‘revival’ of the old ‘methods’, which were ‘not the methods of the League’, in the formulation of Czechoslovak Foreign Minister Edvard Beneš?[3] Members of renowned associations and institutions of international law, including the Kaiser Wilhelm Institute for Foreign Public Law and International Law (Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht) in Berlin, weighed in.

Viktor Bruns, the Institute’s founding director, and by now one of the greatest German authorities of international law, thought that the moment had come to definitively expose the League’s imperial foundations, how they had arrested the creation of a peaceful legal order. In this, Wehberg certainly agreed with him. The conclusions they drew, however, cleaved apart. They had taken different stances within the new departures of international law in the Weimar Republic, whose broader implications now fully emerged. Wehberg, with his politically progressive pacifist inclinations, sought to salvage the principle of ‘peace through law’ partially embodied in the League by advocating for the belated institutional recognition of the postulate of justice. Bruns, inclined to a practice-oriented legal perspective, was not convinced that the ‘methods of the League’ could still serve to dislodge its unjust foundations in the German interest.

The stakes of the debate on the failures of the League are familiar. Its longer history, reaching back across a decade to the contestation of the post-war foundations of a ‘new international order’, sweeping along Wehberg and Bruns, perhaps less so. In 1919, the charge of continuing the ‘old methods’ discredited by the war, albeit in an insidious new form, had been levelled against the former Allied and Associated Powers from Weimar.

‘Ordering the World’

In December 1918, Wehberg became a founding member of the German Union for a League of Nations (Deutsche Liga für Völkerbund). The association comprised a group of mostly liberal and left-leaning political, legal, and economic elites determined to find an international response to imperial collapse in Central Europe that might support the transition to a stable democratic order in the region. The revolutionary Council of People’s Deputies, then the Weimar Coalition government, continued wartime efforts to constructively adapt Allied peace proposals based on American President Woodrow Wilson’s Fourteen Points, treating this as the binding foundation for a ‘just peace’ on the German side.

The Union for a League of Nations collaborated closely with the Foreign Office in these efforts. Reaffirming international law and encouraging international cooperation—and thereby also the creation of a League of Nations—was strategically prudent and politically expedient for the new government. Boldly, it proceeded with the expectation of German participation in ‘ordering the world’ on equal terms with other Great Powers.[4]  Versailles, however, denied these ambitions. Germany was excluded from the League of Nations (although it joined the International Labour Organisation), the guardian of the new international order whose Covenant prefaced the peace treaty. This direct linkage ensured that the League remained central to all German efforts at revision, including those of the radical right predicated on its destruction.

The ‘League of Versailles’

Walther Schücking and Victor Bruns (undated), Archiv MPG

Walther Schücking and Victor Bruns (undated, MPG Archive)

Studies of the League dissecting these compromised origins proliferated in the Weimar Republic. Those with conservative views, among them Bernhard Wilhelm von Bülow, who led the Special Section for League of Nations Affairs at the Foreign Office, dismissed the ‘League of Versailles’ as an extension of the wartime alliance politics of the Allies that served to secure their political interests, territorial gains, and economic primacy.[5] It was the predominance of the Great Powers, institutionalised in the Council, where decisions were made in line with political rather than legal considerations that defined the League, he maintained. This had resulted in an ‘international oligarchy’ that ‘threatened’ the further ‘development of international law’, upon which Germany depended with its constrained military and economic capacities.[6] Even Wehberg and his long-term collaborator, the pacifist lawyer Walther Schücking, observed the League’s ‘Janus face’, one side bearing the ‘features of the imperial age that engendered the world war’, the other those of a liberal solidaristic future.[7]

For some time, the Union for a League of Nations retained a core of members who held onto their hope for this future, for the gradual creation of an interrelated constitutional and international legal order guided by democratic principles and anchored in the League. Even members who did not share this progressive internationalist sensibility, however, saw in its institutions a ‘legal recourse’ (‘Rechtsweg’) to adjust the peace treaty.[8] In the early years after the war, burdened by the struggle over war reparations, most Foreign Office officials, however, disagreed, insisting that revision was the precondition for any orientation towards the League.

They also invoked the law as the only recourse that remained, but it was to be deployed more narrowly in the German interest both in the ongoing technical elaboration of the peace treaty and its diplomatic refutation. This gradual reconfiguration of foreign policy relied on the rigorous legal expertise that was produced by an innovative array of emergent research institutes and associations of international law sustained to varying degrees by the state, public research organisations, private foundations and personal networks.[9]

Viktor Bruns, a professor of public and international law at the University of Berlin, began contemplating an institute of his own dedicated to legal research that could fulfil these novel requirements of the state. To raise the international stature of German legal practice and opinion, he envisioned a systematising, comparative approach to the law oriented towards practice and attuned to transnational debates. With support from the Foreign Office and the Kaiser Wilhelm Society, the foremost German research organisation, his Institute for Foreign Public Law and International Law was inaugurated in 1924, in the expectant climate of the negotiations over the Locarno Treaties. The Franco-Belgian occupation of the Ruhr Valley in 1923 had changed perceptions of the peace treaty, revealing its value as an ‘international guarantee’ of German sovereignty, as National Liberal Foreign Minister Gustav Stresemann had insisted, rather than merely its resented limitation.[10] The policy of rapprochement he pursued after the provisional resolution of the conflict led to German membership in the League with a permanent seat on the Council in 1926.

Legitimating the League

Under Bruns, the Institute advanced a programmatic conception of the international order as a legal order with its basis in the community of states.[11] While international law demarcated the domain of their self-directed freedom and action, rendering absolute notions of sovereignty defunct, its writ ended here, he held.[12] He insisted on the ‘boundaries’ between ‘state and international law’ against Wehberg and Schücking with their pacifist view but also Hans Kelsen and the Vienna School with their monistic view, who from different angles considered these boundaries ‘blurred’, particularly in the new ‘confederative’ forms of international organisation centred on the League.[13]

The Institute nonetheless contributed strongly to their incipient legitimation, not least with the legal practice of its members in the world of adjudicatory bodies.[14] This legitimation was complicated by deeper reservations concerning the foundations of the international order, constantly roiling the politics of the Weimar Republic. The League upheld some of its most disputed pillars—economic and military sanctions, the protection of national minorities, the oversight of mandates—and raised such sensitive questions about state sovereignty and its relation with international law. Their resonance was strong in the Weimar Republic, a precarious state beset by anxieties surrounding the perceived erosion of its sovereign power and the degradation of its status to an ‘object’ of international politics.[15] After the National Socialists took over, one of the first foreign policy decisions of the new regime was the declaration of Germany’s withdrawal from the League in October 1933.

The Crisis of the League and the ‘Requirements of the Law’

In November 1936, the debate over a reform of the League reached the Kaiser Wilhelm Society. Bruns made his intervention in a talk held before the general assembly.[16] The National Socialist leadership had taken another step to dismantle the treaty frameworks of Versailles and Locarno in early March by violating the demilitarisation provisions for the Rhineland. Bruns argued that the ultimate cause of the League’s failure to prevent and counter the rising surge of such revisionist infractions lay deep in its past.

Since its twinned codification with the Treaty of Versailles, the League, Bruns elaborated, had been implicated in the treaty architecture of an inequitable post-war order that contradicted its own ‘organisational principles’. While it had been furnished with institutional arrangements for diplomacy, arbitration, and sanctions in the service of peace, the necessary means for a more ambitious ‘development and adjustment of the law’ itself in response to deeper structural sources of conflict between states and in accordance with the ‘most noble duty’ of member states ‘to create justice’ had been neglected.[17]

There were rudimentary avenues of redress, he conceded, such as Article 19 of the Covenant, which granted an advisory capacity to the Assembly in reviewing treaty arrangements and ‘international conditions’ that might become a threat to peace. The possibilities rooted here had, however, largely been left buried in the text. The collective security system of the League was, he concluded, ‘not a procedure concerned with law as such, with its realisation and protection’.[18]

Wehberg’s assessment of the international situation of 1936—the remilitarisation of the Rhineland, the fall of Ethiopia to Fascist Italy, the outbreak of civil war in Spain—was similar in its indictment of the League. Confronted with the possibility of its collapse, he pointed to the missed opportunity of transforming it into a more ‘dynamic’ organisation, an organisation that could adapt constructively to ‘the necessities of the moment’.[19] It remained ‘of the utmost importance that’ member states, foremost the ‘saturated states’, ‘developed a greater understanding for the requirements of the law’, he maintained, especially concerning ‘unjust conditions’. This could allow the League to move beyond ‘the defence of the status quo’ and through negotiated redress prevent further armed conflict.[20]

Bruns, however, was not convinced this shift was structurally possible. He argued that the recent disregard in Geneva for what he termed the relevant ‘material legal situation[s]’ that might compel a state to breach ordinary procedures for dispute resolution—situations in which it found itself in a ‘legitimate struggle for its existence’ or ‘against the denial or infringement of its most important rights’—was the inevitable consequence of a more systematic disregard following from the ‘power politics’ of the former Allies that had been reinvented in 1919 ‘in the guise of law’.[21] With this, he accommodated a more aggressive course of revision, suggesting that certain infractions could be justified as the restorative vindication of fundamental state interests and rights unacknowledged in the legal order.

As the League spiralled into irrelevance amid the violent ideological confrontation of the 1930s, many international lawyers in Germany came to understand this development—some also to embrace it—in similar terms, as anticipated in its beginnings, when the Allied victors, so they had argued for years, had sought to subject the law to their imperial ends.

[1] Hans Wehberg, Zusammenbruch des Völkerbundes?, Die Friedens-Warte 33 (1933), 65-68, 65.

[2] Wehberg (Fn. 1), 66.

[3] Edvard Beneš, The League of Nations: Successes and Failures, Foreign Affairs 11(1932), 66-80, 73.

[4] Ernst Jäckh, Die Ordnung der Welt. Die Aufgabe des Friedens, Mitteilungen der Deutschen Liga für Völkerbund 1 (1920).

[5] Bernhard Wilhelm von Bülow, Der Versailler Völkerbund. Eine vorläufige Bilanz, Berlin: W. Kohlhammer 1923, 14-16, 43.

[6] von Bülow (Fn. 5), 58; 66.

[7] Walther Schücking/Hans Wehberg, Die Satzung des Völkerbundes, vol. 1, Berlin, F. Vahlen 1931, 163.

[8] Untitled position paper of the Union for a League of Nations (29 December 1919), BArch, N/2097/68, 2.

[9] A German Society for International Law (Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht) had been founded in 1917. In 1920, the Institute for Foreign Policy (Institut für Auswärtige Politik) under the direction of the lawyer Albrecht Mendelssohn-Bartholdy made Hamburg a centre of international law alongside Kiel, whose university had already opened an Institute for International Law (Institut für Internationales Recht) in 1914, overseen by Theodor Niemeyer. Across German universities, international law burgeoned as a disciplinary subfield.

[10] Reichstag 286. Sitzung. Sonnabend den 13. Januar 1923, 9423, Reichstagsprotokolle 1920/24,14, Verhandlungen des Deutschen Reichstags, Reichstag (Weimarer Republik/Nationalsozialismus) 1918-1942.

[11] Viktor Bruns, Völkerrecht als Rechtsordnung, ZaöRV 1 (1929), 1-56.

[12] Bruns (Fn.11), 42-44; 49.

[13] Wehberg/Schücking (Fn. 7), 90.

[14] Privately, many members of the Institute remained sceptical about the League. As Carlo Schmid, head of the section for international law, noted in his memoirs, by the late 1920s he regarded it with a measure of grim disillusionment not as a site for the ‘progressive advancement’ of all states ‘under law’ but as a fractious assembly where the power political motives behind many initiatives were only ever thinly disguised. See: Carlo Schmid, Erinnerungen, Bern: Scherz 1979, 129.

[15] Carl Schmitt was a prominent exponent of this view, although it was shared to varying degrees and  with varying historical-theoretical and ideological accentuations across the political spectrum. See his collection of essays Positionen und Begriffe im Kampf mit Weimar—Genf—Versailles, 1923-1939, Berlin: Duncker & Humblot 1988.

[16] The talk was published the following year in the institute’s journal: Viktor Bruns, Bund oder Bündnis? Zur Reform des Völkerbundes, ZaöRV 7 (1937), 295-312. There were several further contributions in the issue taking on the entangled question of a reform of the League and a comprehensive revision of the peace settlement from a historical perspective and with a comparable tenor.

[17] Bruns (fn. 16), 310.

[18] Bruns (fn. 16), 312.

[19] Hans Wehberg, Die Reform des Völkerbundes, Die Friedens-Warte, 36(1936), 205.

[20] Wehberg (fn. 19).

[21] Bruns (fn.16), 299; 308; 312.

Suggested Citation:

Sandra Ricker: Law and Power in Geneva. The KWI in the Debate over the New International Order, DOI: 10.17176/20240219-184505-0

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Der Weg in die Europäische Union

Accession to the European Union

Deutsch

Ein zeitloses Gutachten Hermann Moslers

Am 4. Oktober 1955 wandte sich Frits de Nerée tot Babberich an MPIL-Direktor Hermann Mosler mit einer Anfrage um ein Gutachten. Der Generalsekretär der Gemeinsamen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Vorgängerin des Europäischen Parlamentes, war von dessen Ausschuss für politische Angelegenheiten und Außenbeziehungen beauftragt worden, Materialien zu der Fragestellung des Beitritts dritter Staaten zur EGKS zu sammeln.

Die Montanunion steht für Deutschlands Reintegration in die europäische Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg. Das Gutachten zum Beitritt dritter Staaten zur EGKS ist von ähnlicher Bedeutung für die europäische Integration des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Gutachten des Instituts waren seit dessen Neugründung 1949 vor allem durch deutsche Ministerien angefragt worden. 1955 aber gingen gleich zwei Anfragen von Seiten der Montanunion ein. Diese Gutachten sind Ausdruck der Öffnung des Instituts jenseits deutscher Grenzen.

Diese Öffnung ist eng verbunden mit der Person Hermann Moslers. Das ist kein Zufall. Der 1955 43 Jahre alte deutsche Völkerrechtler war in den Anfangsjahren des Auswärtigen Amtes zuständig für die Rechtsabteilung und in dieser Funktion eingebunden in die Ausarbeitung des Schuman-Plans.[1] Von 1954 an führte Hermann Mosler das Max-Planck-Institut 26 Jahre und war entscheidend für den neuen Fokus der Forschungseinrichtung.[2] Bis Kriegsende war im Institut das Völkerrecht vor allem zur Beantwortung von Fragen herangezogen worden, die Deutschland betrafen. Mit Mosler weitete sich der Blick auf internationale Organisationen, internationale Beziehungen und die sich entwickelnde europäische Integration.

Dass Mosler auf internationalem Parkett als unbelasteter Verhandlungspartner wahrgenommen wurde, kann auch durch die persönliche Geschichte de Nerées verdeutlicht werden. Zwischen 1942 und 1944 war der Politiker von den deutschen Besatzern als eine von 1400 niederländischen Geiseln im Lager St. Michielsgestel als Faustpfand zur Verhinderung von Attentaten durch Widerstandsbewegungen gefangen gehalten worden.[3] Trotz dieser einschneidenden Erfahrung wandte sich der Niederländer 1955 an den prominenten deutschen Völkerrechtler, nicht um den deutschen Standpunkt abzufragen, sondern um ein europäisches Gutachten zu erhalten zu einer zeitlos aktuellen Frage.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

Denn Erweiterung ist fast 70 Jahre später weiterhin ein Thema. Immer noch wollen Staaten der Europäischen Union beitreten. Geändert hat sich allerdings die Haltung der Mitgliedstaaten. In den Anfängen wurde die Offenheit der Gemeinschaft unterstrichen, worauf sowohl Mosler im Gutachten als auch de Nerée im Schriftverkehr hinweisen, um die Angst vor der „Bildung eines wirtschaftlichen Machtblocks zu zerstreuen“ (S. 6 des Gutachten Moslers; alle weiteren Seitenangaben beziehen sich auf das Gutachten). Heute bestimmen die Grenzen der Erweiterung und neue Beitrittsbedingungen die Diskussion. So sieht Art 49 EUV, der den Beitritt zur EU regelt, mittlerweile auch politische Kriterien vor für einen Beitritt. Als de Nerée das Beitritts-Gutachten bei Mosler anfragte, waren die Fragen noch viel allgemeiner: Wie sollte die wirtschaftliche Eingliederung neuer Mitgliedstaaten in die Montanunion erfolgen? Wie ein Beitritt in eine so stark integrierte Gemeinschaft, wie es die Montanunion für damalige Verhältnisse bereits 1955 war? Ähnlich offen war auch die Frage, mit der sich der Gutachter konfrontiert sah: Muss, und wenn ja inwiefern, der EGKS-Vertrag abgeändert werden, um den Beitritt dritter Staaten zur Montanunion zu ermöglichen?

Der zu dem Gutachten überlieferte Schriftverkehr zeigt, dass Hermann Mosler sich zunächst darauf konzentrierte, die Frage zu präzisieren. Dafür nahm er Kontakt zu Marga Klompé auf. Die Niederländerin war eine wichtige Ansprechpartnerin, gehörte sie als als Berichterstatterin dem Ausschuss an, der Generalsekretär de Nerée gebeten hatte, Materialien zu der Beitrittsfrage zusammenzustellen. Marga Klompé, wie ihr Landsmann aus der Grenzregion zu Deutschland stammend, wurde später die erste Ministerin in den Niederlanden. Sie war zudem das erste weibliche Mitglied der Gemeinsamen Versammlung der EGKS.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

Der Austausch zwischen Gutachter und Ausschussberichterstatterin führte zur Präzisierung der Frage, ob unterschieden werden müsse zwischen dem Beitritt eines Staates mit Kohle- und Stahlproduktion wie etwa Österreich, oder ohne, wie etwa Dänemark. Da diese Präzisierung noch einiges offenließ, nahm Mosler selbst eine Unterteilung seines Gutachtens in mehrere Unterfragen vor. In einem ersten Schritt erläutert er die Frage, wie ein Beitritt abläuft und damit die rechtliche Bedeutung der Vorgaben zum Beitritt in Art 98 EGKS und den dort vorgesehenen Zuständigkeiten der Organe (S. 5 ff.). In einem weiteren Schritt widmet er sich der Frage der Wirkung des Beitritts auf die Organe. Er prüft, ob im Vertrag Anpassungen vorgenommen werden müssen, da dieser die Besetzung der Organe auf die konkreten Mitglieder zuschneidet. Mosler diskutiert in diesem Zusammenhang die Fragen nach Gleichgewicht und Besetzung von Hoher Behörde, Beratendem Ausschuss (heute Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss), Rat und Gemeinsamer Versammlung der Gemeinschaft (S. 35 ff.). Der letzte Teil seines Gutachtens beschäftigt sich mit Fragen der Übergangsfristen für den Beitritt, insbesondere mit Blick auf Marktbeitritt, der Anpassungszeiten erforderlich mache (S. 71 ff.).

Auf dem Weg in eine neue Rechtsordnung

Die Argumente, die Hermann Mosler im Gutachten heranzieht, beruhen hauptsächlich auf dem Völkerrecht. Er diskutiert eine analoge Anwendung von Verfahren aus völkerrechtlichen Verträgen. Die Übertragbarkeit von Mechanismen aus anderen Abkommen auf die EU wirkt heute befremdlich. Doch das Gutachten entsteht 1955, also noch vor dem großen nächsten Integrationsschritt, den Römischen Verträgen. Erst diese veranlassen den Europäischen Gerichtshof in seinem Van Gend en Loos-Urteil festzustellen, dass „die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt“.[7] Erst damit beginnt die sui generis-Debatte, der zufolge die Europäische(n) Gemeinschaft(en) etwas ganz Neues darstellen, das nicht nach völkerrechtlichen, sondern eigenen Maßstäben zu beurteilen ist. Heute ist es selbstverständlich, dass zur Auslegung der Verträge EU-Recht mit der entsprechenden vom EuGH entwickelten Methodologie angewandt wird. Dieses Gutachten erinnert daran, dass dies nicht immer so war und eine derartige Entwicklung für die Akteure damals nicht absehbar war. Nicht umsonst gilt das Van Gend en Loos-Urteil als revolutionär. Nichtsdestotrotz ergibt sich schon aus Moslers völkerrechtlich geprägten Überlegungen, dass die Gemeinschaft bereits 1955 so stark integriert war und viel stärker in die Souveränitätsrechte der Mitglieder eingriff als andere völkerrechtliche Verträge, dass Mosler oft keine Parallelen zu anderen Verträgen ziehen konnte und daher eher Abgrenzungen von bestehen Verträgen rechtfertigte. So stellt er im ersten Teil des Gutachtens klar, dass anders als bei UN-Konventionen ein Beitritt durch einfache Notifikation nicht möglich ist (S. 6) und erklärt an anderer Stelle, warum eine Anwendung der Mechanismen des GATT nicht auf die Gemeinschaft übertragbar sei.

Der EGKS-Vertrag vom 18. April 1951[8]

Insgesamt bietet das Gutachten einen guten Einblick in die Anfänge der Europäischen Union. Neben den völkerrechtlichen Grundlagen lässt sich aus dem Gutachten die erste Absicht des europäischen Projekts als deutsch-französisches Friedenprojekt erkennen, das auf der Zusammenlegung von Produktion beider Länder beruht. Die deutliche Privilegierung Deutschlands und Frankreichs im EGKS-Vertrag wirkt sich dementsprechend auf das Gutachten Moslers aus. Insbesondere die Besetzung der Hohen Behörde und die Abstimmungsmehrheiten im Ministerrat beschäftigen Mosler auch unter diesem Aspekt (S. 36 ff.). Interessant ist zum Beispiel, dass die Hohe Behörde aus jeweils einem Mitglied aus den Benelux-Ländern und Italiens, aber aus zweien aus Deutschland und Frankreich besteht. Das neunte Mitglied, der Präsident der Hohen Behörde, wird von den anderen acht bestimmt (Kooptationsverfahren). Diese spezielle Zusammensetzung und ihr Erhalt nehmen viel Raum im Gutachten ein – Überlegungen, die heute auf den ersten Blick keine Rolle mehr spielen. Tatsächlich dreht sich die seit langem diskutierte Verkleinerung der Kommission aber exakt um dieselben Fragen der „Repräsentation“ der Mitgliedstaaten in der Kommission – auch wenn die Kommission eigentlich von den Mitgliedstaaten unabhängig ist.[9]

Die generelle Problematik der Besetzung der Institutionen ist geblieben. Mosler stellte 1955 fest, dass „[k]ein allgemein anwendbares Prinzip festgelegt“ wurde für die Ernennung der Mitglieder der Hohen Behörde und die Zahl der Abgeordneten pro Mitgliedstaat, stattdessen wurden die Zahlen anhand der „Gründungssituation“ bestimmt (S. 53). Damit müssen diese Zahlen bei jedem Beitritt angepasst oder geändert werden. Dies war dann auch bei den ersten Beitritten 1973 der Fall (s. Art 10 ff. der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge[10]) und hat sich bis heute nicht verändert. Die Zahlen werden jedes Mal neu ausgehandelt und für die bestehenden Mitglieder festgelegt. So wurden auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU die Sitze im Europäischen Parlament neu verteilt.[11] Auch die Debatte über die Bildung von Mehrheiten und Blockierungsminderheiten im Rat (im Gutachten auf S. 62 ff. diskutiert) führte noch in Nizza 2001 zu nächtelangen Diskussionen über Stimmgewichtungen.[12]

Sehr aktuell ist das Gutachten von 1955 auch im Hinblick auf die Kompetenzproblematik zwischen Union und Mitgliedstaaten. Mosler stellt in seinem Gutachten klar, dass der Rat (bzw. die von ihm beauftragte Hohe Behörde) bei Beitrittsverhandlungen in Vertretung der Mitgliedstaaten auftritt, und nicht in Vertretung der Gemeinschaft (S. 87). Im Rückblick bleiben viele Überlegungen Hermann Moslers relevant, auch wenn dies damals keineswegs sofort klar war. Denn die Anfrage an den Völkerrechtler fiel in eine Zeit des europäischen Umbruchs.

Moslers Gutachten in Zeiten des Europäischen Umbruchs

Den EGKS-Ausschuss hatte eine begrenzte, aktuelle Frage beschäftigt: Muss der Pariser Vertrag verändert werden? Doch während Hermann Mosler sich dieser Fragestellung widmete, entstand eine neue Dynamik im europäischen Reformprozess. Das im italienischen Messina gegründete intergouvernementale Spaak-Komitee arbeitete weitreichende Reformideen aus für einen ganz neuen Vertrag. Am 14. Mai 1955 forderte die Gemeinsame Versammlung in ihrer Resolution 35 die Außenminister auf, eine oder mehrere Regierungskonferenzen zu beauftragen mit der Ausarbeitung von Vertragsentwürfen, die für die weitere europäische Integration notwendig seien.[13] So wirkte Hermann Moslers Gutachten fast überholt, als kurz nach dessen Abgabe am 12. Januar 1956 im April des Jahres der Spaak-Bericht[14] veröffentlicht wurde – und in der Folge die Arbeiten an zwei neuen europäischen Verträgen, den Römischen Verträgen begannen.[15] Auch die Gemeinsame Versammlung, Moslers Auftraggeber, hatte nach dem Spaak-Bericht zur Ausarbeitung neuer Verträge aufgerufen.[16]

Doch die Römischen Verträge ersetzten den EGKS-Vertrag nicht, sie ergänzten ihn nur. Art. 232 (1) des EWG-Vertrags hält fest: „Dieser Vertrag ändert nicht die Bestimmungen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, …“. Damit behielt auch das Gutachten seine Relevanz. 1967 folgte eine weitere, gewichtige europarechtliche Entwicklung: Die Römischen Verträge wurden mit dem Vertrag über die EGKS im Fusionsvertrag zusammengeführt, und die Europäische Gemeinschaft (EG) entstand. Deshalb waren die ersten Beitritte im Jahr 1973 Beitritte zur Europäischen Gemeinschaft. Doch der EGKS-Vertrag bestand bis zu seinem Auslaufen 2002 weiter. Damit blieben die Überlegungen Moslers in seinem Gutachten auch nach den Römischen Verträgen und der Fusion von Bedeutung, weil Beitritte zur EG immer auch einen Beitritt zum EGKS-Vertrag beinhalteten. Zudem entspricht die Beitrittsklausel in Art 237 des EWG-Vertrags weitestgehend der in Art 98 EGKS-Vertrag.

Aber der EWG-Vertrag beschreibt in Art. 237 ein konkreteres Beitrittsverfahren als bis dahin. Absatz 1 ist noch sinngemäß übernommen aus dem EGKS-Vertrag, doch in Absatz 2 formulieren die Mitgliedstaaten Vorgaben und Zuständigkeiten für den Beitritt: „Die Aufnahmebedingungen und die erforderlich werdenden Anpassungen dieses Vertrags werden durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das Abkommen bedarf der Ratifizierung durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.“ Auffallend ist, dass dieser Absatz den Vorschlägen entspricht, die auch Hermann Mosler in seinem Gutachten gemacht hat. Es wird die Zuständigkeit des Rats geklärt, Vertragsanpassungen werden explizit genannt und das Ratifizierungsverfahren wird erläutert. Diese Formulierungen existieren weiter in art. 49 EUV, bis heute. Auch wenn nicht mehr feststellbar ist, wie sehr die Überlegungen des Institutsdirektors die Europäischen Verträge tatsächlich beeinflusst haben: Sicher ist, dass die Vorschriften für einen Beitritt viele andere Vorgaben überlebt haben. Sie werden angewandt, weiter ergänzt und sind damit immer noch in der Diskussion.

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Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die der Autorin und spiegeln in keiner Weise die Ansichten des Rates der Europäischen Union oder des Europäischen Rates wider.


[1] Jochen Abr. Frowein, Hermann Mosler 70 Jahre, AöR 107 (1982), 630–632 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, Het dubbelgezicht van Michielsgestel, NRC Handelsblad (15.08.1992),            https://web.archive.org/web/20090509221217/http://www.nrc.nl/europa/in_europa/article1517350.ece/Het_dubbelgezicht_van_Michielsgestel (letzter Aufruf 30.12.2022).

[4] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Frits_de_Ner%C3%A9e_tot_Babberich_(1950).jpg

[5] Zu Marga Klompé, Angelika Fliegner in https://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/personen/margaklompe.shtml (letzter Aufruf 30.12.2022).

[6] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Klomp%C3%A9,_dr._Marga_A._M._-_SFA002001927.jpg

[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, S. 25.

[8] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:1951_CECA_ECSC.jpg?uselang=de

[9] Zur Entwicklung der Anzahl von Kommissaren, s. Neill Nugent, Mark Rhinard (Hrsg.), The European Commission, London: Palgrave Macmillan 2015, S. 97 f.

[10] Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1972:073:FULL&from=DE (letzter Aufruf 31.12.2022).

[11] Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament nach dem Brexit, EP Pressemitteilung (31.01.2020), https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20200130IPR71407/neuverteilung-der-sitze-im-europaischen-parlament-nach-dem-brexit (letzter Aufruf 31.12.2022).

[12] Zu den Verhandlungen in Nizza siehe Pierre de Boissieu et al. (Hrsg.), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council, London: John Harper Publishing 2015, Kap. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , https://www.cvce.eu/obj/resolution_35_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_14_mai_1955-fr-02b1c4c5-7302-489b-849b-12dab73a0a5d.html (letzter Aufruf 31.12.2022).

[14] Zum Spaak Bericht: https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/22ee1520-b285-4dd4-b69d-a8d807fb4669 (letzter Aufruf 30.12.2022).

[15] Zur Chronologie der Entwicklungen hin zu den Römischen Verträgen: https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/ece2ffe3-374f-4d47-82e4-a88bda87a948#4fb59ef7-9500-4448-9dd7-7fb10eea5af2_fr&overlay (letzter Aufruf 31.12.2022).

[16] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),           https://www.cvce.eu/obj/resolution_47_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_11_mai_1956-fr-32ab1ff4-3ccb-4aaa-88e2-931337d37c71.html (letzter Aufruf 31.12.2022).

English

A Timeless Legal Opinion by Hermann Mosler

On 4 October 1955, Frits de Nerée tot Babberich approached MPIL Director Hermann Mosler requesting an expert opinion. De Nerée, the Secretary-General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community (ECSC), the European Parliament’s predecessor, had been asked by the committee on Political Affairs and External Relations to assemble background information on questions surrounding the accession of third States to the ECSC.

The Coal and Steel Community is symbolic of Germany’s reintegration into the European order after the Second World War. It can be argued that the requested opinion on the accession of third States to the ECSC is of similar importance for the European integration of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law.

Since its re-foundation in 1949, expert opinions from the Institute had been commissioned primarily by German ministries. In 1955, however, the Institute received two requests from the ECSC – one of which this contribution aims to discuss. These requests reflect the opening of the Institute beyond Germany – and the welcoming of a German research organisation into a European context.

This opening is closely linked to the person of Hermann Mosler. This is no coincidence. The German international lawyer – 43 years old in 1955 – had been the head of the legal department of West Germany´s Foreign Office in its early years and in this capacity had been involved in the drafting of the Schuman plan.[1] From 1954 on, Mosler headed the Max Planck Institute for 26 years and was instrumental in its new outward focus.[2] Until the end of the war, the Institute had referred to international law primarily in order to answer questions concerning Germany. With Mosler, the focus broadened: the Institute now looked more closely at international organisations and examined international relations and the beginning of European integration.

Hermann Mosler was perceived as an unencumbered partner on the international stage and Frits De Nerée’s personal history can serve to illustrate this. Between 1942 and 1944, the Dutch politician had been held by the German occupiers as one of 1400 Dutch hostages in the St. Michielsgestel camp as a bargaining chip to prevent assassinations by the Dutch resistance.[3] Despite this drastic experience, the Dutchman turned to the prominent German international lawyer in 1955 – not to enquire about the German perspective, but to obtain a European expert opinion on a timeless issue.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

The enlargement of the then ECSC and now the European Union is still a hotly debated issue almost 70 years later. Countries still want to join the European Union. However, the attitude of the EU Member States towards enlargement has changed since. In the early days, it was important to emphasise the Community’s openness in order to allay fears of “the formation of an economic bloc” (p. 6 of Mosler’s expert opinion, tr. LB; all further page references are to Mosler’s opinion). Mosler´s opinion and his correspondence with de Nerée are good examples for this approach.

Today, it is the EU’s enlargement capacity and new accession criteria that dominate the discussion. Article 49 TEU, which regulates accession, now also provides political criteria for accession. At the time when the Secretary General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community requested the legal opinion on accession from the Head of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, the questions were much more general: how should new Member States be integrated economically? How would accession be possible to a community as strongly integrated as the ECSC already was by 1955 standards? Similarly open was the question of whether the ECSC Treaty needed to be amended to allow the accession of third States, and if so, to what extent.

Hermann Mosler concentrated his efforts on clarifying these questions, as the correspondence concerning the commissioned report shows. To do so, he contacted Marga Klompé, the rapporteur on the Common Assembly committee which had asked de Nerée to compile materials on the accession question. Marga Klompé, the first female member of the ECSC Common Assembly, came from the region on the Dutch-German border, like her compatriot de Nerée.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

The exchange between Mosler and Klompé helped clarify that the expert opinion should also address the question whether it was necessary to distinguish the accession of third states with a coal and steel production (such as Austria) from that of states without such production (such as Denmark). Hermann Mosler further divided his report into several sub-sections discussing accession conditions and logistics. First, he examined the legal requirements for accession and the competences of the institutions as set out in Art. 98 of the Treaty of Paris establishing the ECSC (p. 5 ff.). Then he addressed the question of the effect of accession on the institutions. He assessed whether Treaty changes would be necessary since the Treaty tailored the institutions’ composition to the existing Member States. In this context Mosler discussed questions of balance and staffing of the High Authority (now the Commission), the Consultative Committee (now the European Economic and Social Committee), the Council, and the Common Assembly of the Community (p. 35 ff.). The last part of his report dealt with questions of transitional periods for accession, especially with regard to market entry (p. 71 ff.).

On the Way to a New Legal Order

In his expert opinion, Hermann Mosler relied on international law to support his arguments. He discussed an analogous application of procedures from other international treaties. Today, the transfer of mechanisms from international agreements to the EU seems odd. But the opinion dates from 1955, from before the next major step towards European integration which were the Rome Treaties in 1957. It was this next codification that prompted the European Court of Justice to declare in its Van Gend en Loos judgement that “the Community constitutes a new legal order of international law”[7]. Only then was the sui generis theory really launched, according to which the European Community(ies) represent an entirely new entity not to be appraised according to international law, but according to its own standards. Today, it is self-evident that the EU Treaties are to be interpreted using the methodology specific to EU law, as developed and monitored by the ECJ. Hermann Mosler’s legal opinion, however, reminds us that this has not always been a matter of course and that such a development was not necessarily foreseeable at the time. It is with good reason that the Van Gend en Loos judgement is considered revolutionary. Nevertheless, Mosler’s reflections indicate the high degree of integration of the ECSC at the time and the extent to which Member State sovereignty was affected. The German lawyer was often unable to draw parallels with other treaties under international law, he rather pointed out and justified distinctions from them in his opinion, as when he wrote that unlike for UN conventions, accession by simple notification is not possible (p. 6) and the mechanisms of the GATT are not transferable to the ECSC.

The Treaty of Paris establishing the ECSC, 18 April 1951[8]

Overall, Mosler’s report offers a good insight into the beginnings of what is today the European Union. In addition to the EU’s international law foundation, the legal opinion reveals the initial intention of the European project as a Franco-German peace project based on the pooling of production necessary for war. The fact that the ECSC Treaty clearly privileges France and Germany over the other Member States is also reflected in the report and informs Mosler’s examination of the composition of the High Authority and the voting majorities in the Council (p. 36 ff.). At the time, the High Authority consisted of one member each from the Benelux and Italy and two each from France and Germany. The President of the High Authority was appointed by the other eight members (co-optation procedure). The discussion of this specific composition and its preservation after the accession of new members takes up quite some space in the report – considerations which at first glance seem irrelevant today. However, in reality the issue of the size of the Commission is still very much alive today and revolves around the very same question of Member State representation – despite the fact that the Commission is actually independent of the Member States.[9]

In general, it can be said that the issue of appointments to the institutions remains to this day. Hermann Mosler noted in 1955 that “no generally applicable principle has been laid down” for the appointment of High Authority members and the members of deputies to the Assembly – instead the numbers were determined based on the situation at the founding of the ECSC (p. 53; tr. LB) meaning they would need to be adjusted with each accession. This was then the case for the first accessions in 1973 (see Art. 10 of the Act concerning the Conditions of Accession[10]) and it is still the case today when new members join. The same applied when the United Kingdom left the EU: the seats in the European Parliament were scraped or redistributed; [11] and the Commission was reduced to 27 Commissioners. The discussion of the formation of majorities and blocking minorities in the Council which occupied Mosler (p. 62 ff.) were also the object of night-long discussions as late as 2001 in Nice.[12]

Another issue where the 1955 report is still very topical is that of competence division between the EU and the Member States. For example, Mosler emphasises that the Council acts in representation of the Member States, and not the Community, during accession negotiations (p. 87).

In retrospect, many of Hermann Mosler’s considerations remain relevant, even if this was by no means immediately obvious as the request came at a time of European upheaval.

Mosler‘s legal opinion in times of European upheaval

The ECSC Assembly Committee had been preoccupied with a limited question: does the Paris Treaty need to be changed to allow for accession of third States? But as the German international law scholar Mosler started addressing this question, a new dynamic in the European integration process emerged. The intergovernmental Spaak Committee, founded in Messina, Italy, was working out far-reaching reform ideas for a completely new treaty. On 14 May 1955, the Common Assembly in its Resolution 35 called on the Member States’ foreign ministers in the Council to commission one or multiple intergovernmental conferences to draw up draft treaties necessary to allow for further European integration.[13] After the publication of the Spaak Report in April 1956, work started almost immediately on two new European treaties: the Treaties of Rome.[14] The Joint Assembly, which commissioned Mosler’s report, had also called for the drafting of new treaties after the publication of the Spaak Report.[15] Hermann Mosler’s report to Frits de Nerée had been submitted only three months earlier, on 12 January 1956. With the Spaak report out, it suddenly seemed almost outdated.

In the end, the Rome Treaties did not replace the ECSC Treaty, but rather supplemented it. Art. 232 (1) of the EEC Treaty states: “The provisions of this Treaty shall not affect the provisions of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community, …”. They were finally brought together when the Rome Treaties were merged with the ECSC Treaty in the Merger Treaty, and the European Community (EC) was born. The first accessions in 1973 were therefore accessions to the EC. But as the ECSC Treaty continued to exist until 2002 within the Merger Treaty, Hermann Mosler’s 1955 legal opinion on accessions under the ECSC Treaty remained relevant: accessions to the EC always included accession to the ECSC. Moreover, the accession clause in Art. 237 EEC Treaty largely corresponded to that in Art. 98 of the ECSC Treaty.

Since Mosler’s opinion, however, the actual accession of new Member States has made it necessary to clarify the original provision. Art. 237 of the EEC Treaty therefore describes a more concrete accession procedure. Its first paragraph corresponds to the provision in the ECSC Treaty, but its second paragraph formulates requirements for accession and clarifies competences: “The conditions of admission and the amendments to this Treaty necessitated thereby shall be the subject of an agreement between the Member States and the applicant State. Such agreement shall be submitted to all the contracting States for ratification in accordance with their respective constitutional rules.” It is striking that this paragraph also corresponds to the proposals made by Hermann Mosler. The competence of the Council is settled, Treaty adaptations are explicitly mentioned, and the ratification procedure is explained. These formulations continue to exist in Art. 49 TEU. Even though it is no longer possible to determine how much Mosler’s legal opinion truly influenced the European Treaties, it is certain that the provisions the German legal scholar suggested in 1955 for accession have outlived many other provisions. They are being applied, specified, and supplemented – and continue to be discussed today.

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The views expressed in this article are the author’s and in no way reflect the views of the Council of the European Union or the European Council.

[1] Jochen Abr. Frowein, ‘Hermann Mosler 70 Jahre‘, AöR 107 (1982), 630–32 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, ‘Het dubbelgezicht van Michielsgestel’, NRC Handelsblad (15.08.1992),          https://web.archive.org/web/20090509221217/http://www.nrc.nl/europa/in_europa/article1517350.ece/Het_dubbelgezicht_van_Michielsgestel (last consulted on 19.10.2023).

[4] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Frits_de_Ner%C3%A9e_tot_Babberich_(1950).jpg (last consulted 19.10.2023).

[5] On Marga Klompé, cf. Angelika Fliegner in https://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/personen/margaklompe.shtml (last consulted 19.10.2023).

[6] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Klomp%C3%A9,_dr._Marga_A._M._-_SFA002001927.jpg (last consulted 19.10.2023).

[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, 12.

[8] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:1951_CECA_ECSC.jpg?uselang=de (last consulted 19.10.2023).

[9] On the development of the number of Commissioners, cf. Neill Nugent and Mark Rhinard (eds), The European Commission (London: Palgrave Macmillan 2015), 97 f.

[10] Act concerning the Conditions of Accession and the Adjustments to the Treaties, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1972:073:FULL (last consulted 19.10.2023).

[11] Redistribution of seats in the European Parliament after Brexit, EP Press release (31.01.2020), https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20200130IPR71407/redistribution-of-seats-in-the-european-parliament-after-brexit (last consulted 19.10.2023).

[12] On the negotiations in Nice, cf. Pierre de Boissieu et al. (eds), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council (London: John Harper Publishing 2015), Ch. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , https://www.cvce.eu/obj/resolution_35_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_14_mai_1955-fr-02b1c4c5-7302-489b-849b-12dab73a0a5d.html (last consulted 19.10.2023).

[14] For the chronology of developments towards the Rome Treaties, see https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/ece2ffe3-374f-4d47-82e4-a88bda87a948#4fb59ef7-9500-4448-9dd7-7fb10eea5af2_fr&overlay (last consulted 19.10.2023).

[15] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),           https://www.cvce.eu/obj/resolution_47_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_11_mai_1956-fr-32ab1ff4-3ccb-4aaa-88e2-931337d37c71.html (last consulted 19.10.2023).

Suggested Citation:

Lea Berger, Accession to the European Union, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20231109-163501-0
Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED