Schlagwort: 1950s

Which Federalism for Europe? A Moslerian Path

Because of its historical novelty, even before the problems of the constitutional structure of the Communities and then of the Union, the process of European integration poses the task of determining the categories that are appropriate for conceiving the political reality to which it gives rise and for understanding its ‘constitution’ in the broad and etymological sense of the term.

What seems difficult to imagine is a political and legal reality able to meet two conditions: on the one hand, that Europe should be an entity capable of confronting the great world powers for the sake of world balance and peace; on the other hand, that its members should retain their autonomy and be political actors in their diversity, so that the citizens of the various member states do not perceive Europe as an entity that is alien or even hostile to them. Looking at the current situation, we can see how difficult it is to reconcile these two conditions.

Another Meaning of Federalism. Approaches to Hermann Moslers Legal Thinking

In this context, the recurring reference to ‘federalism’ seems to depend on the fact that it provides an inescapable interpretative framework for understanding the integration process, both for grasping its development and articulation, and for reflecting on the current state of the Union. Specifically, it is useful because of the need both to preserve the dynamic and open character of integration and to grasp the inherently plural configuration of the supranational reality in political and legal terms. This idea of a structurally plural unity cannot but have repercussions on how representation and the ‘democratic’ form of political participation can and should be understood, and on the sense of political obligation capable of preserving plurality.

However, the use of the term ‘federalism’ is subject to a number of constraints that derive from the tradition of thought that the term is used to denote (from the ways in which this tradition is taken up, reproduced, and, ultimately, projected into new contexts). One entrenched bias that inevitably affects the perception of the ‘federalist’ character of Europe is that its meaning can be exhausted by the dichotomy of federal state – confederation of states[1]. In this regard, it seems useful to recall and follow up a subterranean hint that can be found in the writings of Hermann Mosler, a hint which points toward another meaning of federalism, of which the ‘classical’ dichotomy retains only vague remnants. This is not to turn Mosler into a federalist thinker; nor is it to raise the question of the international legal effects of the constitutions of federal states, to which Mosler had already made an important contribution in 1949[2] and which has been the subject of numerous and quite relevant contributions by the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law. The question, then, is what we can and should understand by federalism in relation to Europe on the basis of Mosler’s thinking.

Une communauté plus large et plus profonde’. The Foundation of the ECSC in 1951

Hermann Mosler speaks at the Institute. At the table: Gebhard Müller, President of the Federal Constitutional Court, Walter Hallstein, President of the EEC Commission and Hans Dölle, Director of the MPI for Comparative and International Private Law (from left to right).[3]

A first insight can be found in the commentary published in 1951 by the Institute’s Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht on the origin and qualification of the ECSC Treaty, which was to be the first step towards a political federation of the members of the nascent Community. Mosler, who, as is well known, took part in the negotiations as an adviser to Adenauer[4], begins by pointing out that, although the parties did not have in mind the creation of a mega-state, they did want to go a step beyond the realm of intergovernmental relations and create a closer community capable of overcoming the usual forms of international treaties and institutions of the international legal order.

One difficulty, therefore, was to understand exactly what the ‘European federation’ mentioned in the Schuman Declaration could be (which, among other things, was not transposed into the text of the Treaties, where it was referred to as ‘une communauté plus large et plus profonde’). If it meant nothing more than the establishment of a federal state, Mosler argued, “this idea may be politically revolutionary, but it is not a creative legal construction”[5]. What emerges in the first instance is the kind of unconditional reflex mentioned above: when it comes to creating a strong political unity beyond the nation-states, the term ‘federation’ automatically refers to a federal state (especially for those who come from the German historical experience). But it is worth noting that Mosler is no less clear that ‘federalism’ has a much broader meaning. In this sense, he emphasises that “despite all the similarities at the conference, however, it became clear that the methods familiar to the Germans for the co-operation of member associations in a higher unit, which itself has the character of a state, are alien to the other members of the Community”[6], France and Italy in primis. This clarification provides a valuable insight into Mosler’s thinking. Not only does he criticise the shadow of the federal form of (state‑)government, but he also stresses that the creation of a federal bond (“lien fédérale[7]) is a completely new challenge, because “it is not theoretical concepts a priori, but practical necessities arising from the limited purpose of the union that must determine the construction of institutions”[8].

Federalism Beyond the Federal State

Animated debates. Joseph Kaiser, Hans Kutscher, Ulrich Scheuner and Fritz Münch (from left to right).[9]

Here it is difficult not to recognise what will become a salient feature of Mosler’s approach:  its “praxis-oriented” character (which is mentioned here, albeit in a cursory, almost programmatic manner)[10]. Secondly, however, it is clear that the concept of federalism is by no means exhausted in the state-federal form of organisation. Similarly, the emphasis on the absence of a priori theoretical concepts again signals the inadequacy of the Community as a confederation[11].

The idea of federalism beyond the federal state does not appear only occasionally in this paper. Another relevant reference can be found in Mosler’s brief contribution to the conference of the Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer held in Münster in 1962. The topic of the conference was “Federalism as a national and international principle of organisation”. Here Mosler points out that, from a historical perspective, federalism in international society does not exist per se as an attempt to create sovereign state units, but that it is characterised by the aspect of cooperation from below: “Such cooperation, if it leads to regional groupings, can give rise to a federal structure in the international sphere”[12]. In this sense, Mosler rejected the view of those interpreters who argued that federalism would come about by crossing the threshold of the federal state, remarking: “If the federal idea is to be brought to the international stage, the state element in the concept of federalism must be abandoned (…). We must take a more sober view of the process and say: cooperation and collaboration in the international sphere become what one might call ‘federal’ at a certain quantitative level. This happens when a stage is reached where it is permissible to say: here an essential area of public life is so firmly united in the long term that the bond – in sociological terms – is no longer likely to break”[13]. In the context of this quote, it is important not to confuse the call for sobriety with a ‘weak’ conception of federalism.

To complete this excursus, a final insight can be gained from The International Society as Legal Community, first published in 1974. Here, the subject of federalism converges in a discussion of “types of organised co-operation”[14]. There is an immediate warning: “It is necessary to beware of thinking too much on predetermined lines or in well-defined categories”[15]. The direction indicated by Mosler also this time relates to the aspect that “federalism is not confined to States composed of member countries, for it can also form part of the structure of international co-operation”[16]. In this sense, and especially with regard to the possible future of international society, it is stressed that federalism is “a very flexible form of organisation”[17]; the point to be made then relates to the possibility that there may be “other forms of federal cooperation […], which allow more freedom for the particular features of groups of States, for minorities, for different stages of economic and cultural development and so on. […] Co-operation through a federal structure is an appropriate legal arrangement, capable of guaranteeing the freedom of weak parties and providing for effective organisation”[18].

Conclusion. How to Think About Federalism?

On the basis of this cursory survey, it is now possible to draw some final schematic conclusions with regard to our European dimension. First, overcoming the bias towards state-centred federalism, the question of ‘which federalism for Europe?’ can be specified in ‘how to think about federalism?’. In relation to this question, it is the element of cooperation that becomes central, because it reopens the question of the foedus. If one sticks to the dichotomy of federal state – confederation of states, the foedus remains at most a nominal link through the term. On the contrary, in a conception of federalism emphasising the dimension of cooperation among a determined plurality that requires the participation of its members, the specific element of the foedus lies precisely in a kind of (political) unity produced by the legal agreement of different parts – and precisely for this reason it is not of state order. This federalist idea, therefore, stands or falls on its ability to guarantee plurality in the structure of representation.

However, one aspect must be clarified: to say that federal cooperation must not lead to a state-like unity does not mean that it cannot lead to any kind of unity tout court. A federation is a political unity that is constructed differently from the model of sovereign states, which can only mean a rethinking of what political obligation is and, above all, that it must tend to overcome its possible ‘otherness’ in relation to the members of the federation – insofar as this otherness risks undermining the active role of the members.

In other words, the crucial point is to reconcile the presence of the members, with their autonomy and diversity, and the unity of European ‘power’, without which the governance of global processes can only appear as a pious illusion. Of course, this has repercussions on the whole institutional configuration, the meaning and the relationship between powers. If we now recognise that in democratic states the (democratic) legitimation of power is one with the organisation of the powers of the constitution, then the problem does not seem to be the so-called democratic deficit of the European institutions but rather that democracy as a whole has to be conceived differently at the supranational level[19].

An attempt in this direction can be seen in the recent work of one of Mosler’s heirs as director of the MPIL, Armin von Bogdandy. He proposed to elaborate the concept of ‘European society’ mentioned in Article 2 of the Treaty on European Union (a society, it should be noted, understood as structurally plural: neither a monolith nor an undifferentiated mass of individuals)[20]. It is this society that is the singular ‘subject’ of a European constitutionalism (beyond the state and without the state) which, apart from the idea of collective self-determination, goes hand in hand with the need for a democracy of multiple mediations.

Again, federalism in the sense indicated seems to be the most appropriate interpretative scheme to frame this form of democracy. From this point of view, recalling once again Mosler’s insights, it would be worth asking, especially from a practical point of view, how many and which federal thresholds have already been reached with the current institutional organisation of the European Union.

[1] For a different direction, see, inter alia: Armin von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform. Zur Gestalt der Europäischen Union nach Amsterdam, Baden-Baden: Nomos 1999; Stefan Oeter, »Föderation« oder »Bund« als Oberbegriff: Erscheinungsformen des Föderalen jenseits von Bundesstaat und Staatenbund, in Eva Marlene Hausteiner (ed.), Föderalismen. Modelle jenseits des Staates, Baden-Baden: Nomos 2016, 235-266.

[2] See: Hermann Mosler, Die völkerrechtliche Wirkung bundesstaatlicher Verfassungen. Eine Untersuchung zum Völkerrecht und zum vergleichenden Verfassungsrecht, Tübingen: Mohr 1949.

[3]  Photo: MPIL.

[4] Rudolf Bernhardt/Karin Oellers-Frahm, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Geschichte und Entwicklung von 1949 bis 2013, Contributions on Comparative Public Law and International Law, , vol. 270, Berlin: Springer 2018, 8-9.

[5] Hermann Mosler, Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl. Entstehung und Qualifizierung, HJIL 14 (1951), 1-45, 33, translated by the author.

[6] Mosler, Vertrag (Fn. 5), 33-34.

[7] Mosler, Vertrag (Fn. 5), 34.

[8] Mosler, Vertrag (Fn. 5), 34.

[9]  Photo: MPIL.

[10] See: Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Contributions on Comparative Public Law and International Law, vol. 262, Berlin: Springer 2017.

[11] For a comparison with Walter Hallstein’s state-federal proposals, see Lange (Fn. 10), 171-174, 318-323.

[12] Föderalismus als nationales und internationales Ordnungsprinzip. Die öffentliche Sache: Aussprache zu den Berichten in den Verhandlungen der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer zu Münster (Westfalen) vom 3. bis 6. Oktober 1962, Berlin: De Gruyter 1964 (VVDStRL), 139, translated by the author.

[13] Föderalismus (Fn, 12), 139.

[14] Hermann Mosler, The International Society as Legal Community, Collected Courses of The Hague Academy of International Law, Vol. 140, Leiden: Brill Nijhoff 1974, 1-320, 197.

[15] Mosler, International Society (Fn. 14), 203.

[16] Mosler, International Society (Fn. 14), 204.

[17]Mosler, International Society (Fn. 14), 204.

[18] Mosler, International Society (Fn. 14), 204.

[19] On this crucial aspect, see Giuseppe Duso, Reinventare la democrazia. Dal popolo sovrano all’agire politico dei cittadini, Milano: FrancoAngeli 2022.

[20] Armin von Bogdandy, The emergence of European society through public law: a Hegelian and anti-Schmittian approach, Oxford: Oxford University Press 2024.

Ma patrie, c’est le multilinguisme

Multilingualism as a Homeland


Une réflexion sur l’utilisation du français dans l’étude et la pratique du droit (à l’institut Max Planck de droit international public de Heidelberg et au-delà)

La langue est la clef de voûte de toute pensée et pratique juridique.[1] En effet, elle constitue l’outil de travail central de tout·e juriste, car elle lui permet de forger des idées, de présenter des arguments et, plus largement, de (re-) calibrer le cadre juridique. En d’autres termes, l’expertise d’un·e juriste se mesure aussi à son aisance linguistique. L’importance de cette aisance linguistique s’explique par l’ambiguïté des règles juridiques (internationales), comme nous le rappelle Guy de Lacharrière, ancien juge français à la CIJ, dans son ouvrage classique « La politique juridique extérieure » paru en 1983.

La langue – plus qu’un (simple) outil de travail

Il serait toutefois réducteur de penser la langue uniquement comme un outil. Elle est bien plus que cela. La langue imprègne profondément notre identité et offre un référentiel socio-culturel qui dépasse son caractère nominatif. Comme disait Albert Camus : « Oui, j’ai une patrie : la langue française. » Ainsi, la langue représente également un important vecteur d’identité et de culture, y compris dans le domaine juridique. Compte tenu de cette caractéristique identitaire et culturelle, le choix d’une langue plutôt que d’une autre a un impact significatif sur la pensée et la pratique juridiques.

Lorsque vous lisez le même arrêt en français et en anglais, par exemple, vous constaterez assez vite que les textes respectifs ne divergent pas seulement sur le plan linguistique, mais qu’ils véhiculent également une culture juridique différente, parfois même une conception différente du droit. Prenons par exemple l’arrêt Les Verts de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) de 1986. Le texte français de l’arrêt fait référence à une « communauté de droit » (transformée plus tard en « Union de droit »), tandis que la version anglaise se réfère à une « Community [Union] based on the rule of law ». Nous savons tous que la notion d’Etat de droit, adaptée par la Cour à la construction européenne (c’est-à-dire à la communauté puis l’Union) et qui est chère aux systèmes de droit civil, d’une part, et le concept de rule of law émanant des systèmes juridiques de la common law, d’autre part, diffèrent à bien des égards. Penser que les langues (du droit) sont tout simplement interchangeables relève du mythe de l’équivalence linguistique, comme le démontre habilement Jacqueline Mowbray. En conséquence, l’utilisation d’une langue peut ouvrir à son utilisateur non seulement un champ lexical, mais aussi et surtout un champ conceptuel et intellectuel, qui peut même revêtir d’une dimension juridico-politique.

Pour des raisons historiques, le français occupe une place particulière dans le droit international et dans le droit de l’Union européenne (UE). Jusqu’à nos jours, cela se traduit par le fait que le français est l’une ou, dans certains cas, la seule langue de travail au sein d’importantes institutions juridiques internationales (en ordre alphabétique : CEDH, CIJ, CJUE, CPI, TPIR, TPIY). La dimension linguistique du procès judiciaire soulève, par ailleurs, aussi des questions de justice linguistique. Le français est également la langue de travail d’un bon nombre d’institutions internationales, y compris le Secrétariat des Nations unies, ainsi que d’enceintes académiques, telles que l’Institut de Droit International. Bien que certains puissent considérer ce privilège linguistique comme désuet, il n’en demeure pas moins qu’il perdure et qu’il imprègne le droit international et le droit de l’UE. En effet, la langue de travail est étroitement liée à la langue de raisonnement, ce qui signifie que le raisonnement se déroule dans un cadre juridique donné (le cas échéant francophone, voire très souvent français). Et sans faire l’éloge du droit français, il est indéniable qu’il a laissé, notamment à travers le Code napoléonien, des traces significatives dans nombre d’autres systèmes juridiques en Europe et au-delà. Ainsi, savoir parler, lire et écrire le français reste pour plusieurs raisons un atout pour tout « internationaliste », « européaniste » ou « (publiciste) comparatiste ».

Le déclin du (droit) français à l’institut de Heidelberg

Dans les années 1950 et 1960, le français était encore l’une des principales langues étrangères parlées à l’institut. Deux brochures en témoignent, présentant l’institut et son travail

Malgré cette importance (relative) de la langue française pour la pratique du droit international et européen, le français tout comme le droit francophone sont rares à l’institut Max Planck de droit international public (MPIL) à Heidelberg. Pour arriver à cette conclusion, j’ai plongé – avec l’aide de ma courageuse assistante (étudiante) – dans les très riches archives de l’institut qui couvrent les 100 dernières années. Nous avons notamment étudié les protocoles de la réunion du lundi (Referentenbesprechung), cherché dans les registres des revues et des bibliothèques les publications des chercheurs de l’institut parues en français ou sur le droit francophone, déchiffré l’écriture de Victor Bruns dans sa correspondance francophone avec ses pairs, décortiqué les agrafes des papiers d’avis juridiques, recueilli les témoignages des (anciens) chercheuses et chercheurs de l’institut, et tourné de nombreuses pages de divers rapports d’activité. Cette exploration des archives n’est pas exhaustive (et sans doute pas exempte d’erreurs statistiques), mais elle apporte des éclairages tout à fait intéressants.

Bon vieux temps ? Hermann Mosler et Suzanne Bastid, première femme professeure de droit en France, lors de la conférence « Judicial Settlement » à Heidelberg en 1972 [2]

Hormis quelques conférences liant des membres de l’institut à des collègues et institutions universitaires francophones, les points de contacts avec la communauté juridique francophone restent sporadiques, même si le cadre institutionnel y est, tel que le partenariat académique franco-allemand HeiParisMax, mis en place en 2015. Bien plus nombreux sont, en effet, les échanges et collaborations scientifiques avec des chercheurs et institutions hispanophones, italophones et bien sûr anglophones.

Il est également à noter que très peu de personnes francophones viennent poursuivre ou approfondir leurs recherches à l’institut, ce qui explique aussi la faible activité du Forum francophone avec en moyenne une à deux présentations par an : les statistiques officieuses de notre « international officer » Mme Stadler montrent qu’en moyenne annuelle, seul·e·s quatre scientifiques, dont la langue de travail est le français, fréquentent la salle de lecture de l’institut ou œuvrent au MPIL en tant que scientifique invité·e, ce qui est cinq fois moins que dans les années 1990s selon les Tätigkeitsberichte (rapports d’activité) de l’époque. Cela contraste aussi significativement avec plusieurs dizaines de chercheurs hispanophones et des centaines d’anglophones aujourd’hui. Il convient toutefois de noter que, par le passé, deux membres francophones ont fait partie du comité scientifique consultatif (Fachbeirat), à savoir Pierre Pescatore, juge à la CJCE, dans les années 1970, et Evelyne Lagrange, professeur à la Sorbonne, dans les années 2010. (Cette dernière est encore aujourd’hui un membre scientifique externe de l’institut.)

De même, la France et son ordre juridique tout comme les ordres juridiques francophones sont (devenus) plutôt rares en tant qu’objets d’études à l’institut de Heidelberg. En témoigne la faible fréquence des présentations sur l’actualité juridique francophone dans le cadre de la Montagsrunde (autrefois appelée Referentenbesprechung), qui se limitent actuellement à une ou deux interventions annuelles au maximum (voir table 1 ci-dessous). Cela signifie que l’actualité juridique dans des ordres juridiques francophones, y compris la France, la Belgique, une partie la Suisse ainsi que toute l’Afrique francophone (couvrant le Maghreb et une bonne partie de l’Afrique subsaharienne), ne trouvent pratiquement aucun écho dans l’institut – alors qu’il y aurait suffisamment de sujets à traiter. Mais les coups d’Etats qui s’enchainent dans la région du Sahel restent, par exemple, relativement inaperçus (ou en tout cas sans suivi académique) à l’institut.

Année Nombre de présentation concernant des questions de droit français
2023 2 (portant sur des affaires devant la CEDH contre la France)
2022 0
2021 1 (portant sur une affaire devant la CIJ impliquant la France)
2020 2
2019 2 (dont 1 portant sur une affaire devant la CJUE contre la France)
2018 2 (dont 1 portant sur une affaire devant la CIJ impliquant la France)
2017 1
2016 2
2015 1
2014 1 (portant sur une affaire devant la CEDH contre la France)
2013 2
2012 1
2011 0
2010 2
2009 1 (portant sur une affaire devant la CEDH contre la France)
2008 5 (dont 1 portant sur une affaire devant la CIJ contre la France et 1 portant sur une affaire devant la CEDH contre la France)
2007 6 (dont 1 portant sur une affaire devant la CEDH contre la France)
2006 7
2005 5 (dont 1 portant sur une affaire devant la CEDH contre la France et 1 portant sur une affaire devant la CJUE contre la France)
2004 2
2003 3 (dont 1 portant sur une affaire devant la CIJ contre la France)

Table 1. Présentations délivrées durant la Referentenbesprechung sur des sujets de droit français (au sens large)

Une exception à l’invisibilité du droit français et de l’actualité juridique francophones réside dans les contributions de collègues francophones à des ouvrages collectifs à vocation comparative, notamment dans le cadre du projet Ius Publicum Europeum. Cependant, ces publications sont rédigées en allemand ou en anglais. En revanche, les publications en langue française sont (désormais) également très rares. Si l’on consulte la liste des publications d’il y a vingt ou trente ans, la situation était encore différente. L’institut publia, par exemple, à des intervalles réguliers des recueils trilingues (allemand, français, anglais) dans la Schwarze Reihe jusqu’à la fin des années 1980. En effet, entre 2002 et 2021, la Schwarze Reihe ne comptait aucune publication en langue française. Aujourd’hui, en moyenne une publication et demie en langue française (tous types de publications – article, chapitre, blog – confondus) par an est publiée par l’un·e des 50 scientifiques de l’institut. Depuis 2000, un seul article en langue française a été publié dans la Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) sur une question de droit mauritanien. La situation est plus favorable pour la Revue d’histoire du droit international/ Journal of the History of International Law, dont les dernières contributions en français datent de 2020. Des articles en langue allemande (ou anglaise) traitant du droit français, voire francophone parus dans ces deux revues se comptent sur les doigts de deux mains. Il y a toutefois eu quelques recensions de monographies et d’ouvrages collectifs publiés en langue française. Tout bien considéré, le français est donc aujourd’hui loin d’être une langue de recherche, et encore moins une langue de travail (même tertiaire, après l’allemand et l’anglais) à l’institut heidelbergeois.

Analyse des pratiques et compétences linguistiques

Télégramme du président de la Cour d’arbitrage germano-polonaise Paul Lachenal à l’arbitre allemand Viktor Bruns. La correspondance et le travail de la cour se faisaient exclusivement en français

Cette réalité linguistique contraste sensiblement avec la situation antérieure. Dans l’entre-deux-guerres, par exemple, le directeur Viktor Bruns traitait exclusivement en français les cas liés au Tribunal arbitral mixte germano-polonais résultant des dispositions du Traité de paix de Versailles, dont il faisait partie. Puis, directeurs Hermann Mosler – en tant que juge à la CEDH (1959-80) et à la CIJ (1976-85) – et Jochen Frowein – en tant que membre de la Commission européenne des droits de l’Homme à Strasbourg (1973-93) – ont mené une grande partie de leurs activités (para-) judiciaires en français.

Il faut également mentionner que les chercheurs de l’institut ont habituellement rédigé des rapports et avis ayant un lien avec le droit français. En exceptant tous les avis sur la Communauté européenne du charbon de de l’acier (CECA) et sur la poursuite de l’intégration européenne, sur des sujets concernant le droit de la guerre, sur le Conseil de l’Europe qui avaient (également) un lien avec la France ainsi que tous les avis de droit comparatif, on peut trouver, de 1949 à 1998, 13 avis portant exclusivement sur des questions de droit français, dont les deux tiers ayant été rédigés dans les années 1950 (voir table 2 ci-dessous). Mais ces activités d’expertise semblent avoir pris fin depuis 1998, date à laquelle le dernier avis, rédigé par Jochen Frowein et Matthias Hartwig sur la situation juridique des biens culturels saisis ou expropriés par la France, fut produit.

Année Intitulé [avec traduction en français] Auteur·e·s
1998 Rechtslage der von Frankreich beschlagnahmten bzw. enteigneten Kulturgüter [Situation juridique des biens culturels saisis ou expropriés par la France] Jochen A. Frowein and Matthias Hartwig
1997 Vereinbarkeit des Gesetzes über die Rechtsstellung der Banque de France mit dem EG-Vertrag [Compatibilité de la loi sur le statut de la Banque de France avec le traité CE] Jochen A. Frowein, Peter Rädler, Georg Ress and Rüdiger Wolfrum
1981 Rücknahme und Widerruf von begünstigenden Verwaltungsakten in Frankreich, Großbritannien, Italien und den Niederlanden [Retrait et révocation d’actes administratifs favorables en France, au Royaume-Uni, en Italie et aux Pays-Bas] Karin Oellers-Frahm, Rudolf Dolzer, Rolf Kühner, Hans-Heinrich Lindemann and Werner Meng
1962 Entschädigungssache des Herrn Jaques Sztern, Paris/ Land Nordrhein-Westfalen [Affaire d’indemnisation de M. Jaques Sztern, Paris/ Land de Rhénanie du Nord-Westphalie] Fritz Münch
1957 Communauté de Navigation Française Rhénane – Land Rheinland-Pfalz betr. Staatshaftung [Communauté de Navigation Française Rhénane – Land de Rhénanie-Palatinat concernant la responsabilité de l’Etat] Günther Jaenicke
1956 Welches Erbrecht ist beim Tode eines aus rassischen Gründen emigrierten früheren deutschen Staatsangehörigen, der in Frankreich lebte und in Auschwitz ums Leben kam, von dem deutschen Nachlaßgericht für die Erteilung eines gegenständlich beschränkten Erbscheines anzuwenden? [En cas de décès d’un ancien ressortissant allemand émigré pour des raisons raciales, qui vivait en France et qui est mort à Auschwitz, quel droit successoral doit être appliqué par le tribunal successoral allemand pour la délivrance d’un certificat d’héritier limité à l’objet de la succession ?] Günther Jaenicke
1956 Der Rentenanspruch des unehelichen Kindes eines in französischen Diensten gefallenen deutschen Fremdenlegionärs gegen den französischen Staat [Le droit à pension de l’enfant illégitime d’un légionnaire allemand mort au service de la France contre l’Etat français] Günther Jaenicke
1955 Zulässigkeit des Elsässischen Rheinseitenkanals [Licéité du Canal latéral du Rhin en Alsace] Günther Jaenicke
1954 Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Stellung des Saargebietes [Le statut de la Sarre en droit international et en droit public] Carl Bilfinger, Günther Jaenicke and Karl Doehring
1953 Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Lage des Saargebietes [Le statut de la Sarre en droit international et en droit public] Günther Jaenicke and Karl Doehring
1952 Die Stellung des Saargebietes als assoziiertes Mitglied des Europarates [La position de la Sarre en tant que membre associé du Conseil de l’Europe] Günther Jaenicke
1951 Bürger und Wehrmacht in Frankreich [Les citoyens et la Wehrmacht en France] Hans Ballreich
1951 Die rechtliche Stellung der politischen Parteien in Frankreich [Le statut juridique des partis politiques en France] Günther Jaenicke

Table 2. Avis portant sur des questions de droit français rédigés par des chercheurs et chercheuses du MPIL

Comment expliquer alors cette faible intensité, voire ce manque d’intérêt pour la langue française à l’institut de Heidelberg ou même pour le droit francophone de nos jours ? La raison pour cette évolution est sans aucun doute multifactorielle. Une première explication, qui semble la plus logique, pourrait résider dans la baisse des compétences linguistiques parmi les chercheurs et chercheuses de l’institut. En fait, de nombreux membres de l’institut étaient francophones (et souvent aussi francophiles) dans l’entre-deux-guerres tout comme après la seconde guerre mondiale. Ceci est vrai pour les scientifiques, mais également pour leurs secrétaires polyglottes. Quelle est la situation aujourd’hui ? L’hypothèse d’une diminution des compétences linguistiques ne tient pas la route : si l’on fait l’inventaire linguistique du personnel scientifique de l’institut, on s’aperçoit que plus de la majorité des chercheurs employés par l’institut ont effectué une période de leurs études en France (ou dans la partie francophone de la Suisse ou du Canada) et ont parfois même obtenu un diplôme d’une université francophone. Ils sont donc tout à fait disposés à suivre les évolutions juridiques dans l’espace francophone. Le recul de l’utilisation du français à l’institut ne peut donc guère s’expliquer par une moindre compétence linguistique. Par ailleurs, les directeurs actuels – Anne Peters et Armin von Bogdandy – ont, eux aussi, une maitrise distinguée de la langue française dont ils font preuve régulièrement lors d’événements francophones.

L’hégémonie anglophone

La langue française perdure dans le système de classement de la bibliothèque, introduit en 1924. Les cotes des pays pour les revues spécialisées sont toujours françaises : les revues américaines se trouvent sous EU (États Unis)

Une autre hypothèse pourrait être que l’usage modéré du français et l’étude limitée du droit francophone à l’institut ne font que refléter le contexte politico-juridique plus large, et donc l’importance décroissante du français dans la pratique juridique internationale. Le français joue un rôle particulier en droit international parce que – pour simplifier – la France était une grande puissance (coloniale) lors de la création de l’ordre juridique international. Par conséquent, une grande partie de la diplomatie internationale se déroulait autrefois en français et les instruments juridiques internationaux étaient également rédigés en français. En témoigne, par ailleurs, les recueils de traités et de jurisprudence publiés, voire édités par des membres de l’institut. On peut citer ici le Nouveau recueil général de traités et autres actes relatifs aux rapports de droit international (Recueil Martens) (publié par l’institut de 1925 à 1969) ou encore le Fontes iuris gentium (publié par l’institut de 1931 à 1990), ce dernier étant passé entièrement en anglais en 1986 (sous le nom de World Court Digest).

Bien que la France conserve un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies et qu’elle reste un pilier du projet européen, elle n’occupe plus depuis quelque temps le rang de grande puissance. Cela se répercute évidemment sur l’usage de la langue française, en recul, pour ne pas dire en chute libre, au profit de l’anglais, devenu depuis la seconde guerre mondiale la lingua franca des relations internationales. Pour l’anecdote, le traité d’Aix-la-Chapelle – signé par la France et l’Allemagne en 2019 – a d’abord été élaboré et négocié en anglais par les diplomates des deux pays, avant d’être traduit en français et en allemand. Le monde diplomatique évolue et, avec lui, les habitudes linguistiques.

Cela nous amène à un troisième facteur qui peut nous aider à comprendre le recul de la langue française à l’institut de Heidelberg : l’anglophonisation du monde de la recherche, y compris dans le domaine du droit. Pour les internationalistes, européanistes ou encore les publicistes comparatistes, l’anglais est aujourd’hui la première langue d’interaction et surtout la langue de publication dominante, voire écrasante. Il suffit de regarder la liste de revues académiques les plus citées en droit international qui sont toutes, sans exception, anglophones. Malgré le fait que nous puissions aujourd’hui, grâce aux outils numériques, consulter beaucoup plus facilement des sources en plusieurs langues et traduire les écrits de nos collègues, nous constatons depuis une vingtaine d’années que les universitaires se réfèrent principalement et de plus en plus à des sources anglophones. Cela vaut en droit international, comme l’avait déjà en 1988 déploré Allain Pellet dans une lettre aux éditeurs de l’American Journal of International Law (AJIL), ou en droit européen comme le montre l’analyse éclairante de Daniel Thym de 2016. Ce biais linguistique pour l’anglais est, par ailleurs, tout particulièrement prononcé chez les auteurs américains qui, dans les mots de Christian Tomuschat (reproduits ici en français), « restent délibérément dans la cage de la littérature anglophone sans jamais regarder au-delà de leurs propres sources ». Même si les outils tels que DeepL ou ChatGTP nous permettraient d’aborder plus facilement des sources en langue étrangère, leur utilisation peut compléter une expertise linguistique de base, mais ne la remplace pas. En outre, les outils numériques favorisent souvent l’anglais en raison des algorithmes qui les alimentent – mais c’est encore un autre débat.

Le français a donc été remplacé non seulement comme langue de la diplomatie internationale et donc de la pratique du droit international, mais aussi comme langue de la recherche en droit international (et européen). Un changement particulièrement radical et significatif à cet égard fut l’abolition du français comme langue de publication du European Journal of International Law en 1998, lorsque la revue est passée sous la gestion de la maison d’édition britannique Oxford University Press, seulement dix ans après son lancement comme journal bilingue (français/ anglais) par des académiques polyglottes.

En tout état de cause, la situation à l’institut Max Planck heidelbergeois n’est donc pas une exception, mais s’inscrit dans une certaine évolution linguistique. Autrement dit, nous pouvons constater que la mondialisation et la diversification du monde de la recherche affaiblit le français. Suivant cette logique, la question est plutôt de savoir si les derniers bastions de la langue françaises – notamment l’Institut de Droit International – vont pouvoir imposer leur politique linguistique francophone dans la durée, surtout si l’on tient compte du fait que certaines discussions s’y tiennent déjà en langue anglaise, comme me l’a confié Anne Peters, membre de cette institution depuis 2021.

Facteurs aggravants : obstacles académiques et politiques

Chercheurs allemands et français côte à côte. Karl-Josef Partsch (à gauche) et Jean-Maurice Verdier (à droite) en 1978 lors du colloque “Koalitionsfreiheit des Arbeitnehmers”[3]

Les caractéristiques particulières du milieu universitaire français du droit (international), marqué par un formalisme très prononcé et une méthode bien distincte (mentionnons ici seulement le plan en deux parties/ deux sous-parties), ne rendent pas nécessairement la recherche juridique émanent de la tradition française facilement accessible. Pourtant, comme l’a démontré avec grande finesse analytique Andrea Hamann, la tradition française du droit international (et, dans une certaine mesure aussi du droit européen) fait preuve d’un pragmatisme. Ce pragmatisme inspirant, voire rafraîchissant pour certains, pourrait s’avérer bénéfique à notre époque, marquée par un sens croissant de la realpolitik et la nécessite de trouver des solutions aux nombreux problèmes qui se posent.

Enfin, on peut y ajouter que le déclin du français à l’institut de Heidelberg suit une tendance politique plus large. Les relations franco-allemandes traversent une période difficile (prolongée). Comme l’ont relaté plusieurs médias français, le vice-chancelier Robert Habeck a déclaré en Septembre 2023 lors de la conférence annuelle des ambassadeurs allemands : « Nous [les Allemands et les Français] ne sommes d’accord sur rien. » Sauf, semble-t-il, en ce qui concerne une certaine distance linguistique. Le gouvernement allemand a décidé de fermer plusieurs instituts Goethe en France, malgré les dispositions du traité d’Aix-la-Chapelle de 2019, dans lesquelles les deux pays s’engagent à entretenir et renforcer l’apprentissage de la langue de l’autre. Malgré le nombre impressionnant d’étudiants ayant suivis un cursus académique binational proposé par l’Université franco-allemande (UFA) – pour la seule année 2022, plus de 1400 étudiants ont suivi les cursus franco-allemands de l’UFA dans le domaine du droit – , grâce à des programmes d’échanges comme Erasmus ou des arrangements de cotutelle, il semble y avoir (à haut niveau politique) un repli (linguistique) qui n’est pas sans conséquence pour le monde de la recherche.

Défense du français dans un contexte (académique) multilingue

Pour conclure, il ne s’agit nullement dans cette contribution de faire preuve de nostalgie, c’est-à-dire de défendre un retour à l’époque où le français était la langue de la diplomatie internationale et du droit international, ni de militer pour un duopole franco-anglais dans les relations internationales démodé. Par ces quelques lignes, je souhaite attirer l’attention des lecteurs sur la question de la diversité linguistique dans le travail universitaire, qui permet également une certaine diversité intellectuelle et conceptuelle. La prédominance de l’anglais dans les études et la pratique du droit international et européen a certes des avantages, car elle facilite (a priori) les échanges et l’accès au savoir. Mais elle a aussi des inconvénients : elle donne l’illusion d’un monde beaucoup plus unifié et inclusif qu’il ne l’est en réalité.

La dominance de l’anglais comme langue scientifique vient, en effet, avec d’importants biais analytiques, conceptuels et autres, comme l’explique Odile Ammann si aisément (dans un texte rédigé en anglais). Si nous voulons éviter un appauvrissement du débat juridique (académique) et, en revanche, maintenir une certaine richesse dans la pensée et la pratique juridiques, il est important de cultiver également une certaine diversité linguistique – sur un plan individuel et institutionnel. Compte tenu de son importance historique et actuelle – le français est la cinquième langue la plus parlée au monde après l’anglais, le mandarin, l’hindi et l’espagnol – il semble opportun que le français fasse partie de cette diversité. Pour moi en tout cas, ma patrie est le multilinguisme et le français en est incontestablement un élément important.


A comprehensive version of this article will be published in RuZ – Recht und Zugang

[1] L’auteure remercie chaleureusement Rocío Bargon Sánchez et surtout Chiara Miskowiec pour l’excellent soutien de recherche qu’elles lui ont apporté lors de la rédaction de cet article. Un grand merci également à Anne-Marie Thévenot-Werner pour ses commentaires très constructifs sur une version antérieure de ce texte.

[2] Photo : MPIL.

[3] Photo : MPIL.

Suggested Citation:

Carolyn Moser, Ma patrie, c’est le multilinguisme. Une réflexion sur l’utilisation du français dans l’étude et la pratique du droit (à l’institut Max Planck de droit international public de Heidelberg et au-delà),, DOI: 10.17176/20240405-094941-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

A Reflection on the Use of French in the Study and Practice of Law at the Max Planck Institute for International Law in Heidelberg and Beyond

Language is the cornerstone of all legal thought and practice.[1] In fact, it is the most important tool of lawyers, enabling them to develop ideas, present arguments and, more generally, to (re-) shape the legal framework. In other words, a lawyer’s competence is also measured by his or her command of the language. The importance of this linguistic proficiency lies in the ambiguity of (international) legal rules, as Guy de Lacharrière, former French judge at the ICJ, reminds us in his classic work “La politique juridique extérieure”, published in 1983.

Language – (far) more than another tool in the box

However, it would be simplistic to think of language as a mere tool. It is much more than that. Language impregnates our identity and provides a socio-cultural frame of reference that goes beyond its nominative nature. As Albert Camus said: “I have a homeland: the French language.”[2] Language is therefore an important vector of identity and culture, including in the legal context. Given this characteristic of identity and culture, the choice of one language over another has a significant impact on legal thought and practice.

When reading the same judgment in French and English, for instance, one quickly realises that the respective texts not only diverge linguistically, but also convey a different legal culture, sometimes even a different conception of law. Consider, for example, the Les Verts judgment of the Court of Justice of the European Communities (ECJ) of 1986. The French version of the decision refers to a “communauté de droit” (lit. legal community) (later transformed into a “Union de droit” (lit. legal union)), while the English version refers to a “Community [Union] based on the rule of law. We all know that the Etat de droit concept (adapted by the Court to suit the European polity, i.e. the community and then the Union), which is dear to civil law systems, on the one hand, and the concept of the rule of law used by common law systems, on the other hand, differ in many respects. To think that languages (of law) are simply interchangeable means to fall back on the myth of linguistic equivalence, as Jacqueline Mowbray skilfully demonstrates. Consequently, the use of a particular language can open up to its user not only a lexical field, but also and above all a conceptual and intellectual dimension, which may even have a legal-political dimension.

For historical reasons, French enjoys a privileged status in international and European Union (EU) law. Today, this is reflected in the use of the French language as one or, in some cases, the only working language in major international judicial institutions (in alphabetical order: CJEU, ECHR, ICC, ICJ, ICTR, ICTY). The linguistic dimension of legal proceedings also raises questions of linguistic justice. What is more, French is the working language of many international institutions, including the United Nations Secretariat, as well as academic entities such as the Institut de droit international (Institute of International Law). While some may consider this linguistic privilege to be obsolete, the fact remains that it persists and permeates international and EU law. Indeed, the working language is closely linked to the language of reasoning, which means that reasoning takes place within a given legal framework (in this case, French). And without any aspiration to glorify French law, it is undeniable that it has left significant traces in many other legal systems in Europe and beyond, notably through the Napoleonic Code. It is therefore an asset for any “internationalist”, “Europeanist” or “comparatist” to be able to speak, read and write French for many reasons.

The decline of French (law) at the Heidelberg Institute

In the 1950s and 1960s, French was still one of the main foreign languages spoken at the institute. Two brochures presenting the institute and its work bear witness to this.

Despite this (relative) importance of the French language for the practice of international and European law, French and the study of francophone legal systems are scarce at the Max Planck Institute for International Law (MPIL) in Heidelberg.

To arrive at this conclusion, I plunged – with the support of my brave (student) assistant – into the Institute’s very extensive archives covering the last 100 years. We studied inter alia the protocols of the Monday Meeting (Referentenbesprechung), searched journal and library registers for publications by Institute researchers in French or on French-speaking law, deciphered the handwriting of Victor Bruns in his French-language correspondence with his peers, unpacked staples of legal opinions, collected testimonials from (former) Institute researchers, and turned over numerous pages of various activity reports. This exploration of the archives is by no means exhaustive (and doubtless not free from statistical error), but it does provide some interesting insights.

Good old days? Hermann Mosler and Suzanne Bastid, the first female law professor in France, at the “Judicial Settlement” conference in Heidelberg in 1972.[3]

Apart from a few conferences linking members of the Institute to francophone scholars, the points of contact with the francophone legal community remain sporadic, even if the institutional framework is there, such as the Franco-German academic partnership HeiParisMax, set up in 2015. Much more frequent are, indeed, scholarly exchanges and collaborations with Spanish-, Italian- and of course English-speaking researchers and institutions.

It should also be noted that very few French-speaking scholars come to pursue or deepen their research at the Institute, which also explains the low activity of the Francophone Forum with an average of one or two presentations per year: the unofficial statistics of the Institute’s international officer Mrs Stadler show that, on an annual average, only four researchers, whose working language is French, use the reading room of the Institute or work at the MPIL as guests, which is five times fewer than in the 1990s, according to the activity reports (Tätigkeitsberichte) of that time. This also contrasts significantly with the dozens of Spanish-speaking and hundreds of English-speaking scholars pursuing their research at the Institute these days. It should be borne in mind, however, that in the past, two French-speaking members have been part of the Scientific Advisory Board (Fachbeirat): Pierre Pescatore, Judge at the CJEC, in the 1970s, and Evelyne Lagrange, Professor at the Sorbonne university, in the 2010s. (The latter is still an external scientific member of the Institute today.)

Likewise, France and its legal order, as well as francophone legal systems, have (become) rather rare as objects of study at the Heidelberg Institute. This is evidenced by the low frequency of presentations on French legal news within the framework of the Monday Meeting (Montagsrunde, formerly called Referentenbesprechung), which are currently limited to a maximum of one or two annual presentations (see table 1 below). This means that the legal developments in francophone legal systems, including France, Belgium, parts of Switzerland and Canada as well as importantly French-speaking Africa (covering the Maghreb and big parts of sub-Saharan Africa), have virtually no resonance in the Institute, even though there are enough topics to cover. Hence, the successive coups d’Etat in the Sahel region, for example, go largely unnoticed (or at least without academic follow-up) at the Institute.

Year Number of presentations on matters of French law
2023 2 (cases before the ECHR against France)
2022 0
2021 1 (case before the ICJ involving France)
2020 2
2019 2 (including 1 case before the CJEU against France)
2018 2 (including 1 case before the ICJ involving France)
2017 1
2016 2
2015 1
2014 1 (case before the CJEU against France)
2013 2
2012 1
2011 0
2010 2
2009 1 (case before the CJEU against France)
2008 5 (including 1 case before the ICJ against France and 1 case before the ECHR against France)
2007 6 (including 1 case before the CJEU against France)
2006 7
2005 5 (including 1 case before the ECHR against France and 1 case before the CJEU against France)
2004 2
2003 3 (including 1 case before the CJEU against France)

Table 1. Presentations delivered during the Monday Meeting on subjects of French law (in the broadest sense)

An exception to the invisibility of French and francophone law and current legal events is the contribution of French-speaking colleagues to comparative collective works, particularly in the context of the Ius Publicum Europeum project. However, these publications are written in either English or German. On the other hand, it has become very rare for MPIL researchers to publish in French (nowadays). The situation was different twenty or thirty years ago. Until the late 1980s, for example, the Institute regularly published trilingual collections (German, French, English) in the Schwarze Reihe. In fact, between 2002 and 2021, the Schwarze Reihe had no publications in French. Today, on average, 1.5 publications (all types of output – article, chapter, blog – taken together) is published in French per year by one of the Institute’s roughly 50 researchers. Since 2000, only one French-language article has been published in the Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) on a question of Mauritanian law. The picture is brighter for the Journal of the History of International Law/ Revue d’histoire du droit international, where the latest contributions in French date back to 2020. Articles in German (or English) on French or francophone law published in these two journals can be counted on the fingers of two (small) hands. There have been a few reviews of monographs and collective works published in French, though. All things considered, French is far from being a research language at the Institute, let alone a working language (even at the tertiary level, after German and English).

Analysis of language practices and skills

Telegram from Paul Lachenal, President of the German-Polish Court of Arbitration, to German arbitrator Viktor Bruns. The court’s correspondence and work were conducted exclusively in French.

This linguistic reality contrasts sharply with the situation in the past. In the inter-war period, for example, Director Viktor Bruns dealt exclusively in French with cases related to the German-Polish Mixed Arbitral Tribunal, which was established under the provisions of the Versailles Peace Treaty and of which he was a member. What is more, Directors Hermann Mosler – as a judge at the ECHR (1959-80) and the ICJ (1976-85) – and Jochen Frowein – as a member of the European Commission of Human Rights in Strasbourg (1973-93) – carried out a large part of their (para-) judicial work in French.

It should also be noted that the Institute’s researchers have generally written reports and opinions on French law. Leaving aside all the opinions on the European Coal and Steel Community (ECSC) and on the pursuit of European integration, on matters concerning the law of war, on the Council of Europe which (also) had a link with France, and all opinions of comparative law, there are 13 opinions from 1949 to 1998 which deal exclusively with questions of French law, two thirds of which were drafted in the 1950s (see table 2 below). However, those expert reports seem to have been discontinued since 1998, when Jochen Frowein and Matthias Hartwig produced their report on the legal situation of the cultural goods seized or expropriated by France.

Year Title [with English translation] Authors
1998 Rechtslage der von Frankreich beschlagnahmten bzw. enteigneten Kulturgüter [Legal situation of cultural goods seized or expropriated by France] Jochen A. Frowein and Matthias Hartwig
1997 Vereinbarkeit des Gesetzes über die Rechtsstellung der Banque de France mit dem EG-Vertrag [Compatibility of the Law on the Statute of the Banque de France with the EC Treaty] Jochen A. Frowein, Peter Rädler, Georg Ress and Rüdiger Wolfrum
1981 Rücknahme und Widerruf von begünstigenden Verwaltungsakten in Frankreich, Großbritannien, Italien und den Niederlanden [Withdrawal and revocation of favourable administrative acts in France, Great Britain, Italy and the Netherlands] Karin Oellers-Frahm, Rudolf Dolzer, Rolf Kühner, Hans-Heinrich Lindemann and Werner Meng
1962 Entschädigungssache des Herrn Jaques Sztern, Paris / Land Nordrhein-Westfalen [Claim for compensation from Mr Jaques Sztern, Paris / Land of North Rhine-Westphalia] Fritz Münch
1957 Communauté de Navigation Française Rhénane – Land Rheinland-Pfalz betr. Staatshaftung [Communauté de Navigation Française Rhénane Land of Rhineland-Palatinate with regard to State liability]. Günther Jaenicke
1956 Welches Erbrecht ist beim Tode eines aus rassischen Gründen emigrierten früheren deutschen Staatsangehörigen, der in Frankreich lebte und in Auschwitz ums Leben kam, von dem deutschen Nachlaßgericht für die Erteilung eines gegenständlich beschränkten Erbscheines anzuwenden? [What law of succession applies to the death of a former German national who emigrated for racial reasons, who lived in France and died in Auschwitz, for the purpose of issuing a certificate of inheritance?] Günther Jaenicke
1956 Der Rentenanspruch des unehelichen Kindes eines in französischen Diensten gefallenen deutschen Fremdenlegionärs gegen den französischen Staat [The pension entitlement of the illegitimate child of a German legionnaire who died in the service of France against the French state] Günther Jaenicke
1955 Zulässigkeit des Elsässischen Rheinseitenkanals [Lawfulness of the Lateral Rhine Canal in Alsace] Günther Jaenicke
1954 Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Stellung des Saargebietes [Saarland’s status in international and public law] Carl Bilfinger, Günther Jaenicke and Karl Doehring
1953 Die völkerrechtliche und staatsrechtliche Stellung des Saargebietes [Saarland’s status in international and public law] Günther Jaenicke and Karl Doehring
1952 Die Stellung des Saargebietes als assoziiertes Mitglied des Europarates [Saarland’s position as an associate member of the Council of Europe] Günther Jaenicke
1951 Bürger und Wehrmacht in Frankreich [Citizens and the Wehrmacht in France] Hans Ballreich
1951 Die rechtliche Stellung der politischen Parteien in Frankreich [The legal status of political parties in France] Günther Jaenicke

Table 2. Opinions on questions of French law drafted by researchers of the institute

How then can we explain this lack of interest in the French language at the Heidelberg Institute, or even in francophone law today? The reason for this development is undoubtedly multifactorial. The most logical explanation would be the decline in the language skills of the Institute’s researchers. As a matter of fact, many staff members of the Institute were francophone (or even francophile) in its founding period and after the Second World War. This applied to the researchers, but also to their multilingual secretaries. So, where do we stand today? The hypothesis of a decline in language skills does not hold water: a linguistic inventory of the Institute’s scientific staff shows that the vast majority of researchers employed by the Institute have completed a period of their studies in France (or the francophone part of Switzerland or Canada), and sometimes even hold a degree from a French-speaking university. They are therefore perfectly qualified to follow legal developments in the French-speaking world. The decline in the use of French at the Institute can thus hardly be explained by a lack of language skills. Moreover, the current directors – Anne Peters and Armin von Bogdandy – also have an excellent command of French, which they regularly use at French-speaking events.

The Anglophone hegemony

The French language is still used in the library’s classification system, introduced in 1924. The country codes for journals are still French: American journals are listed under EU (États Unis).

Another hypothesis might be that the moderate use of French and the limited study of francophone law at the Institute simply reflect the broader political and legal context and, therefore, the declining importance of French in international legal practice. French plays a prominent role in international law because, to put it simply, France was a major (colonial) power at the time when the current international legal system took shape. As a result, until the 20th century, international diplomacy used to be conducted in French, and many international legal instruments were drafted in French. This is evidenced by the collections of treaties and jurisprudence published or edited by staff members of the Institute. Among these are the Nouveau recueil général de traités et autres actes relatifs aux rapports de droit international (Recueil Martens) (published by the Institute between 1925 and 1969) and the Fontes iuris gentium (published by the Institute between 1931 and 1990), which switched entirely into English in 1986 (under the name World Court Digest).

Although France retains a permanent seat on the United Nations Security Council and remains a pillar of the European project, it has for quite some time now ceased to be a great power. This has had an undeniable impact on the use of the French language, which is in decline, not to say collapse, in favour of English, which has become the lingua franca of international relations since the Second World War. For instance, the Treaty of Aachen – signed by France and Germany in 2019 – was first written and negotiated in English by diplomats of both countries, and then translated into French and German. The world of diplomacy is changing, and so are language habits and preferences.

This brings us to a third factor that may help to explain the decline of French at the MPIL in Heidelberg: the Anglophonisation of the research world, including in the field of law. For internationalists, Europeanists or comparative public/ constitutional lawyers, English is now the first language of interaction and, above all, the prevailing, if not predominant, language of publication. Just take a look at the list of the most cited academic journals in the field of international law, all of which are published in English. Despite the fact that, thanks to digital tools, we can now much more easily consult sources in several languages and translate the writings of our colleagues, we have noticed over the last twenty years that academics are mainly and increasingly referring to English-language sources. This applies to international law, as Allain Pellet had already deplored in 1988 in a letter to the editors of the American Journal of International Law (AJIL), as well as to European law as Daniel Thym’s insightful analysis of 2016 shows. This linguistic bias towards English is, moreover, particularly pronounced among American authors who, in the words of Christian Tomuschat, “remain deliberately within the cage of the Anglophone literature without ever looking beyond their own home-grown source.” Although tools such as DeepL or ChatGTP allow us to approach foreign-language sources more easily, their use can complement basic linguistic expertise, but it cannot replace it. Moreover, digital tools often favour English because of the algorithms they employ – but that’s yet another debate.

French has thus been replaced not only as the language of international diplomacy and therefore of the practice of international law, but also as a research language in international (and European) law. A particularly radical and significant change in this respect was the disappearance of French as the language of publication of the European Journal of International Law in 1998, when the journal came under the management of the British publisher Oxford University Press, only ten years after its launch as a bilingual (French/ English) journal by polyglot academics.

In any case, the situation at the Heidelberg Institute is not an exception, but part of a general linguistic trend. In other words, we are witnessing the decline of French as a result of the globalisation and diversification of the research world. Following this logic, the question is whether the last bastions of French – in particular the Institut de droit international – will be able to impose its francophone language policy over time, especially given that some discussions at said Institut are already held in English, as Anne Peters, a member of this institution since 2021, told me.

Aggravating factors: academic and political barriers

German and French researchers side by side. Karl-Josef Partsch (left) and Jean-Maurice Verdier (right) in 1978 at the colloquium “Koalitionsfreiheit des Arbeitnehmers”[4]

The peculiarities of the French academic landscape in (international) law, characterised by a pronounced formalism and very specific methods (just to mention the “deux parties / deux sous-parties” outline), do not necessarily make legal research emanating from the French tradition easily accessible. Yet, as Andrea Hamann has shown with great analytical finesse, the French tradition of international law (and to some extent European law) is pragmatic. This pragmatism is inspiring, even refreshing for some, and could prove advantageous in our time, marked by a growing sense of realpolitik and the need to find solutions to the many emerging problems.

Finally, we can also observe that the decline of French at the Heidelberg Institute follows a broader political trend. The Franco-German relationship is going through a (prolonged) difficult period. As reported by several French media, Vice-Chancellor Robert Habeck remarked in September 2023 at the annual conference of German ambassadors: “We [the Germans and the French] do not agree on anything.” Except, it seems, on a certain linguistic distance. The German government has decided to close several Goethe Institutes in France, despite the provisions of the 2019 Treaty of Aachen, which stipulates that the two countries are committed to maintaining and strengthening the learning of each other’s languages. Despite the impressive number of students who have completed a binational academic programme offered by the French-German University (UFA) – in 2022 alone, more than 1,400 students followed Franco-German law courses at the UFA – thanks to exchange programmes such as Erasmus or cotutelle agreements, there seems to be a (linguistic) regression (at a high political level), which is not without consequences for the research world.

Advocating French in a multilingual (academic) context

In conclusion, this contribution is by no means intended to be nostalgic, i.e. to urge a return to the days when French was the language of international diplomacy and international law, or to advocate an outdated Franco-English duopoly in international relations. With these few lines, I would like to draw the readers’ attention to the need for linguistic diversity in academic work, which also allows for a certain intellectual and conceptual diversity. The predominance of English in the research and practice of international and European law certainly has its advantages, making (a priori) exchange and access to knowledge easier. But it also has its downsides: it gives the illusion of a world that is much more unified and inclusive than it actually is.

Indeed, as Odile Ammann explains so delicately, the dominance of English as the language of academia is accompanied by significant analytical, conceptual and other biases. If we want to avoid an impoverishment of the (academic) legal debate and, on the other hand, maintain a certain richness in legal thought and practice, it is important to cultivate linguistic diversity – at both the individual and the institutional level. It seems appropriate that French should be part of this diversity, given its historical and contemporary importance – it is the fifth most spoken language in the world after English, Mandarin, Hindi and Spanish. For me in any case, my homeland is multilingualism, and French is undoubtedly an important part of that.


A comprehensive version of this article will be published in RuZ – Recht und Zugang

[1] The author would like to warmly thank Rocío Bargon Sánchez and especially Chiara Miskowiec for their excellent research assistance during the drafting of this article. The original French text was translated into English with the help of Rocío Bargon Sánchez. Many thanks also to Anne-Marie Thévenot-Werner for her highly constructive comments on an earlier version of this text.

[2] In French, Camus’ statement reads as follows: “J’ai une partie: la langue française.”

[3] Photo: MPIL.

[4] Photo: MPIL.

Suggested Citation:

Carolyn Moser, Multilingualism as a Homeland. A Reflection on the Use of French in the Study and Practice of Law at the Max Planck Institute for International Law in Heidelberg and Beyond,, DOI: 10.17176/20240405-095049-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED


“Einfach eine sachlich politische Unmöglichkeit“

"Simply a material political impossibility"


Die Protestation von Gerhard Leibholz gegen die Ernennung von Carl Bilfinger zum Gründungsdirektor des MPIL

Am 27. Juni 1949, nur wenige Wochen nach Verkündung des Grundgesetzes am 23. Mai desselben Jahres, meldete sich der Jurist und frühere Göttinger Professor Gerhard Leibholz (1901‑1982) brieflich beim Präsidenten der Max‑Planck‑Gesellschaft (MPG), Otto Hahn. [1] Im Vorjahr war die noch junge Nachfolgeorganisation der Kaiser‑Wilhelm‑Gesellschaft gegründet worden, der Leibholz von 1926 bis 1929 als Mitarbeiter des Kaiser‑Wilhelm‑Instituts (KWI) für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Berlin angehört hatte. Bereits in jungen Jahren hatte Leibholz eine erfolgreiche akademische Karriere durchlaufen – seit 1929 als Professor an der Universität Greifswald und seit 1931 als Lehrstuhlinhaber an der Universität Göttingen. Die Verfolgung von Leibholz aufgrund seiner jüdischen Herkunft ließ die Laufbahn des protestantisch getauften Sohns einer Berliner Unternehmerfamilie nach Beginn der nationalsozialistischen Diktatur jedoch bald enden. Im Jahr 1935 wurde Leibholz im Alter von 34 Jahren in den Ruhestand und ab 1938 mit seiner jungen Familie in die Emigration gezwungen.

Der Gründungsdirektor Carl Bilfinger (1879-1958)

Carl Bilfinger, Mitte der 1950er [2]

Völlig anders hingegen verlief der Lebenslauf des Juristen Carl Bilfinger (1879‑1958): Dem mittlerweile siebzigjährigen, erst Hallenser, später Heidelberger und schließlich von 1943 bis 1945 Berliner Ordinarius für Öffentliches Recht und Völkerrecht sowie Direktor des KWI für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht als Nachfolger seines Cousins Viktor Bruns gelang 1949 ein überraschender Neuanfang. Im sowjetischen Machtbereich hatte Bilfinger 1945 als Nationalsozialist bald nach der deutschen Niederlage seine Ämter und Funktionen in Berlin verloren. Ohnedies war er während seiner Berliner Tätigkeit privat in Heidelberg wohnen geblieben. Somit lebte Bilfinger seit 1945 in der US‑amerikanischen Besatzungszone und konnte sich 1948 als „Mitläufer“ erfolgreich entnazifizieren lassen. Im Jahr 1949, als neuerlich berufener Professor der Heidelberger Universität sowie Direktor des dort gegründeten Max‑Planck‑Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (MPIL) stand Bilfinger mithin am Beginn einer zweiten Karriere an seinem (süd-)westdeutschen Wohnort.

Seine Berufung zum Gründungsdirektor des Heidelberger Instituts war aufgrund seiner politischen Vergangenheit keineswegs sicher vorherbestimmt gewesen. Der Jurist und Historiker Felix Lange hat die Entnazifizierung des früheren NSDAP‑Mitglieds in einem Aufsatz und seinem Buch “Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption” detailliert nachgezeichnet.[3]

Nach dem Ende der NS-Diktatur hatte Bilfinger selbst es keineswegs angestrebt, seinen beruflichen Weg unter den neuen Vorzeichen fortzusetzen. Die grundlegend veränderten Bedingungen schienen dies ohnedies auszuschließen. Als aber doch die Wahl auf ihn als Gründungsdirektor des Heidelberger Völkerrechtsinstituts fiel, verteidigte Bilfinger das frisch gewonnene Amt hartnäckig, frei von jeglicher kritischen Selbstreflexion seiner Rolle während der vorhergegangenen NS‑Diktatur, deren Gefolgsmann er gewesen war.

Die Protestnote von Gerhard Leibholz im Jahr 1949

Bundesverfassungsrichter Gerhard Leibholz, 1966 [4]

Als Otto Hahn die knappe briefliche Protestnote von Gerhard Leibholz gegen Bilfingers Ernennung vom 27. Juni 1949 erreichte, war die Entscheidung für Bilfinger bereits unumkehrbar. Dennoch war das Schreiben brisant. Leibholz und Hahn schienen sich bereits zuvor über die Angelegenheit ausgetauscht zu haben. Hahn antwortete Leibholz bereits drei Tage später. Das Präsidium der MPG verfolgte offenkundig das Ziel, sich einerseits loyal gegenüber der eigenen Einrichtung und dem neuberufenen Direktor Bilfinger zu verhalten, andererseits die bereits verbindlich getroffene Entscheidung möglichst überzeugend für den in Deutschland und Großbritannien bestens vernetzten, renommierten Rechtswissenschaftler Leibholz zu begründen; dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund von dessen Verfolgungsschicksal und dem seiner Familie als Opfer der NS‑Diktatur. Ein Schwager von Gerhard Leibholz war der Theologe und Widerstandskämpfer Dietrich Bonhoeffer.

Für Leibholz war die Bestellung Bilfingers als neuem Direktor schlicht der Skandal, den diese Berufung tatsächlich darstellte, und der nicht nur Leibholz überrascht hatte. Leibholz selbst stand kurz vor der Wiederaufnahme seiner akademischen Karriere in Deutschland und schaute aus seiner besonderen Perspektive auf die Entwicklungen. In seinen Briefen brachte er seine Verständnislosigkeit, Bestürztheit und Betroffenheit, vor allem aber seine Besorgnis um die Zukunft deutlich zum Ausdruck. Er fühle sich verpflichtet zu sagen, fasste er am 27. Juni 1949 sein Anliegen zusammen,

“dass gerade innerhalb meines Fachbereiches in der Max-Planck-Gesellschaft in der jüngsten Zeit Besetzungen vorgekommen sind, die mich – offen gestanden – sehr betroffen haben […]. Ich denke hier vor allem an Herrn Bilfinger, der vom Braunen Haus in der Zeit, in der der Nationalsozialismus seine Orgien feierte, mit der Leitung des Instituts für ausl[ändisches] öffentl[iches] Recht betraut wurde und der m.W. auch nicht einmal von den deutschen Universitäten reaktiviert wurde. Nach der Zusammensetzung des Senats zu urteilen, an dessen politischer und sachlicher Qualifikation nach Ihren Ausführungen nicht zu zweifeln ist, muss dieser nicht im Besitz zureichender Informationen gewesen sein. Ein Institut wie das des aus[ländischen] öff[entlichen] Rechts und Völkerrechts, an dem ich früher vor 1933 selbst einmal einige Jahre gearbeitet habe und das heute in der Lage wäre, beim Neuaufbau eine wichtige Brücke zum Ausland zu bilden, hätte m.E. als Leiter einen politisch nicht so vorbelasteten Kollegen erhalten müssen, der darüber hinaus – auch zugleich im Ausland – einen gewissen Namen hätte besitzen müssen.”[5]

In seiner Antwort bereits am 30. Juni 1949 verwies Otto Hahn darauf, “dass Professor [Viktor] Bruns selbst Herrn Professor Bilfinger als seinen Nachfolger gewünscht hat. Der Wissenschaftliche Rat der Kaiser Wilhelm-Gesellschaft hat dann später ordnungsgemäß und ohne jede Beeinflussung von politischen Stellen Herrn Professor Bilfinger das Amt des Direktors übertragen.” So sei nach damaliger Auffassung “der beste Wissenschaftler auf dem Fachgebiet” ernannt worden. Mit Blick auf die jüngste Entwicklung schrieb der um Rechtfertigung bemühte Hahn: “In gleicher Weise ist auch die Wiederernennung von Herrn Bilfinger durch ein Gremium erfolgt, dem keine früheren Nationalsozialisten oder der Partei verbundene Persönlichkeiten angehören. Diese Wahl ist in unserem Senat, dem zahlreiche Gegner des nationalsozialistischen Regimes angehören, ausdrücklich gebilligt worden.” Politisch beschwichtigend führte er aus: “Dass Herr Professor Bilfinger Parteimitglied gewesen ist, ist mir bekannt und auch von diesem niemals bestritten worden. Ich glaube aber, dass man daraus noch nicht schliessen kann, dass seine wissenschaftliche Qualifikation dadurch beeinträchtigt wird.”[6]

Leibholz antwortete daraufhin am 3. Juli 1949, dass er Bilfinger nicht seine Parteimitgliedschaft verarge,

„aber die Tatsache, dass er für viele Jahre mit innerer Verve und Überzeugung sich freiwillig dem Nationalsozialismus (als Freund des berüchtigten Staatsrats C[arl] Schmitt) zur Verfügung gestellt und für die Erreichung seiner Ziele eingesetzt hat, ist m.E. allerdings in der Tat geeignet, in einer Zeit, die eine neue Ära einleiten soll, ihn nicht mit der Leitung eines so wichtigen Institutes zu betrauen – ganz abgesehen davon, dass […] der beste Wissenschaftler auf dem Fachgebiet aus dem Jahre 1943 aus offenbaren Gründen nicht identisch mit dem wirklich besten Wissenschaftler aus dem Jahre 1946 seq. ist.”[7]

Hier liege ein offensichtlich “schweres Missverständnis” vor, so Leibholz, insofern der persönliche (Nachfolge-)Wunsch von Bruns zur früheren Ernennung Bilfingers überhaupt maßgeblich beigetragen haben sollte. Der Vorschlag von Bruns sei, so Leibholz, “doch nur aus den damaligen Zeitumständen zu erklären, die nur eine Wahl zwischen einem relativ gemäßigten und einem radikalen Nationalsozialisten” erlaubt habe. Leibholz führte hierzu aus: “So unterliegt es für mich auch nicht dem geringsten Zweifel, dass Herr Bruns[,] wenn dieser nach 1945 berufen gewesen wäre, Namen für das Institut vorzuschlagen, er ganz andere Namen genannt haben würde, obwohl er mit Herrn Bilfinger durch verwandtschaftliche Beziehungen verbunden war.”[8]

Die Reaktion des Gründungsdirektors Carl Bilfinger

Carl Bilfinger am 24. Juli 1953 bei der Grundsteinlegung des neuen Institutsgebäudes. Sein Richtspruch: „Auf den Fortbestand der Kultur, von der das Recht nur ein Teil ist.“ Am selben Tag war der mit dem großen Bundesverdienstkreuz ausgezeichnet worden.[9]

In dieser Situation suchte Otto Hahn das Gespräch mit Bilfinger selbst, der daraufhin am 10. Juli 1949 an diesen schrieb. Dem Brief legte Bilfinger zu seiner Entlastung verschiedene Materialien in Abschrift bei, die teilweise aus seinem Entnazifizierungsverfahren stammten, unter anderem positive Äußerungen über seine Person von renommierten Fachkollegen wie Eduard Wahl, Heinrich Triepel und Gerhard Anschütz. Besonders Triepel, so Bilfinger, habe maßgeblich dafür gesorgt, dass er 1943 die Nachfolge von Bruns angetreten habe. Ferner bezeichnete Bilfinger die Angaben von Leibholz zu akademischen “Reaktivierungen” im Nachkriegsdeutschland als “irreführend” und ging in einem längeren Abschnitt ausführlich auf seine Kontakte und sein Renommee in der internationalen Gemeinschaft der juristischen Fachkollegen ein. Über sein Verhältnis zu Carl Schmitt schrieb er[10]:

“Auch bemerke ich, dass der im zweiten Brief des Herrn L. erwähnte Staatsrat Carl Schmitt mir allerdings wissenschaftlich und persönlich mehrere Jahre nahe stand, dann aber seit 1934 diese Beziehungen wegen seiner damaligen und folgenden politischen Stellungnahme gegen mich bis auf ein Minimum eingeschränkt waren, was jeder Kenner der Verhältnisse weiss”.[11]

In einem parallel verfassten “persönlichen Brief” vom 11. Juli 1949 an den Generaldirektor der Max-Planck-Gesellschaft Ernst Telschow, den Bilfinger offensichtlich als Gleichgesinnten betrachtete, legte er weniger Zurückhaltung an den Tag. Wütend schrieb Bilfinger: “An und für sich verdient die z.T. etwas kindliche, im ganzen oberflächliche und schlecht informierte Kritik des L. an meiner Person vielleicht keine weitere Antwort.” Dennoch sah er sich aber zu einer persönlichen Stellungnahme berufen. Bilfinger fühlte sich nach erfolgreicher Entnazifizierung zu Unrecht politisch angegriffen und gegenüber dem Präsidium ausgerechnet von Gerhard Leibholz geschmäht, als dessen heimlichen Wohltäter – in Verkehrung des Opfernarrativs – er sich sah. Gegenüber Telschow behauptete Bilfinger, ohne Belege hierfür anzuführen, Leibholz nach Diktaturbeginn im Jahr 1933 geholfen zu haben, sodass er nicht umgehend aus seinem Professorenamt verdrängt worden war. Bilfinger verwies – wiederum ohne Belege – auf die “zahlreichen Fälle, in denen ich, z.T. unter erheblichem Risiko, Juden geholfen habe”. Dies liefere zwar, so Bilfinger, “keinen speziell wissenschaftlichen Befähigungsnachweis für einen Mann, der einige Jahre während der Weimarer Zeit und bis ins erste Halbjahr des NS-Regimes auch dem ´berüchtigten Staatsrat C[arl] Schmitt´ nahestand. Aber, dass nun gerade Leibholz ausgerechnet gegen mich den Spiess vorantragen will, kommt mir komisch vor.”[12]

Der Protest bleibt erfolglos und die Dokumente werden ad acta gelegt

Gerhard Leibholz, ab 1962 Kuratoriumsmitglied, nimmt erst nach Bilfingers Tod 1958 wieder am Institutsleben teil. Leibholz (links) mit Jochen Frowein 1970 im Institut[13]

Deutlich später, am 18. August 1949, antwortete Leibholz schließlich mit dem letzten in dieser Korrespondenz von ihm überlieferten Brief. Offensichtlich war zwischenzeitlich sein Schwager Karl‑Friedrich Bonhoeffer, Leiter des Göttinger Max-Planck-Instituts für physikalische Chemie, seitens des Präsidiums in diese Angelegenheit einbezogen worden. Karl‑Friedrich Bonhoeffer hatte Leibholz ein Schreiben Bilfingers zur Einsichtnahme vorgelegt. Es handelte sich vermutlich um das Schreiben von Bilfinger an Hahn vom 11. Juli 1949 nebst Anlagen.

Leibholz blieb jedoch bei seiner bisherigen Auffassung. Gegenüber Otto Hahn brachte er die Angelegenheit auf den Punkt:

“Ich darf noch einmal betonen, dass es sich bei unserer Diskussion nicht um die Frage gehandelt hat, wer 1943 am zweckmäßigsten mit der Leitung des Instituts hätte betraut werden sollen, sondern die zur Diskussion stehende Frage ist, ob jemand, der 1943 als Nationalsozialist mit der Leitung des Instituts betraut wurde und an den Nationalsozialismus bis 1945 geglaubt hat, im Jahre 1949 mit der Leitung des Instituts hätte wieder betraut werden sollen. Alles[,] was ich seit meinem ersten Schreiben in dieser Angelegenheit gehört habe, bestätigt nur, dass es sich bei dieser Entscheidung der Planck-Gesellschaft um eine sachlich-politische Fehlentscheidung handelt. Dies ist im übrigen nicht nur meine persönliche Meinung, sondern die der meisten meiner Fachkollegen.”[14]

Auch wenn sich bei Leibholz wohl spätestens im August 1949 die Erkenntnis durchgesetzt haben dürfte, dass die Entscheidung für Bilfinger nicht mehr rückgängig zu machen war, deutete er am Ende der Auseinandersetzung am 18. August 1949 mit düsterem Unterton hinsichtlich des neu gegründeten Heidelberger Instituts Hahn gegenüber “Folgerungen schwerwiegender, allgemeinerer Art”[15] an, falls an der Personalie Bilfinger festgehalten werden sollte.

Dieser letzte Brief Leibholz´ wurde Bilfinger, so lässt es sich aufgrund der Quellenlage rekonstruieren, zugänglich gemacht. In einem Gespräch kurz vor Verfassen eines neuerlichen Schreibens Bilfingers an Telschow am 19. September 1949 hatte ihn Telschow gefragt, so Bilfinger, “ob es tunlich erscheine, Herrn Leibholz zu einer mündlichen Rücksprache mit dem Herrn Präsidenten [Otto Hahn] einzuladen”[16]. Bilfinger, der offenkundig in dieser Angelegenheit nichts mehr zu befürchten hatte und entsprechend selbstbewusst‑herablassend auftrat, antwortete Telschow nunmehr mit Blick auf ein solches Gespräch, dass es ihm persönlich nicht sicher erscheine, ob der wenig einsichtige und in dieser Angelegenheit nur stark eingeschränkt einsichtsfähige Leibholz “sich gütlich dahin belehren lässt, dass sein Standpunkt irrig und dass ein Eingehen auf seine Anregung nicht möglich” sei. Jedoch sei es auch nicht von vornherein auszuschließen, dass Leibholz im Verlauf eines solchen Gesprächs “nicht doch nachdenklich wird und sich noch einmal gründlich überlegt, ob seine Démarche hinreichend schlüssig begründet und real gedacht ist. Es wäre möglich, dass Herr L. sich durch die Tatsache seines Empfangs und seiner Anhörung durch den Herrn Präsidenten etwas beruhigen könnte.” Es sei somit erwägenswert, Leibholz zu einer Unterhaltung mit dem Präsidenten einzuladen, so Bilfinger, “damit alles geschehen ist, um ihm zu zeigen, dass man seine Vorstellungen angehört hat mit dem Bemühen, ihn und seine Gefühle zu verstehen und ihn nunmehr auch mündlich über den diesseitigen Standpunkt kurz zu informieren”.[17]

Als einige Jahre später eine mögliche Berufung von Gerhard Leibholz ans Heidelberger Institut im Raume stand, reagierte Bilfinger noch aggressiver. Unter Verweis auf die ältere Korrespondenz spitzte er seine Position brieflich am 12. Januar 1952 mit dem Hinweis darauf zu, dass er “das Vertrauen, unter den heutigen Verhältnissen oder in Zukunft mit Leibholz erspriesslich zusammenzuarbeiten, nicht aufbringen [könne]. Daher muss ich Ihnen schon jetzt erklären, dass ich der eventuellen Berufung des Herrn Leibholz mit aller Entschiedenheit widerspreche, und zwar auch für alle weitere Zukunft vor einer solchen Berufung warne.”[18]


Gerhard Leibholz (rechts) bei der Kuratoriumssitzung am 24. April 1970, mit Helmut Strebel, Günter Jaenicke, Clemens von Velsen und Fritz Münch (von links nach rechts)[19]

Es lässt sich nicht mit letzter Sicherheit feststellen, ob Leibholz unter Verkennung der realen Gegebenheiten, vielleicht in Überschätzung seines persönlichen Ansehens und seiner Möglichkeiten zur Einflussnahme in dieser Angelegenheit, tatsächlich eine Revision der fraglichen Personalentscheidung für Carl Bilfinger für möglich gehalten hat. Oder ob es sich hier, wie es Leibholz wohl schon selbst erkannte, um einen Akt seines persönlichen, im Grunde ohnmächtigen Protests gegen diese personelle Fehlentscheidung handelte. Es war jedoch Leibholz´ Bestreben, wenn schon nicht öffentlich und in direkter Konfrontation, jedoch seinen Einspruch gegen diese Ernennung zumindest unmissverständlich deutlich schriftlich niedergelegt zu haben und in den Akten der MPG für spätere Zeiten aufbewahrt zu finden.

Bilfinger, trotz aller Verärgerung über Leibholz, konnte sich von vornherein sicher sein, dass die für ihn unerfreuliche Angelegenheit – bei entsprechend diskreter Behandlung – bald im Sande verlaufen würde. Dieses Interesse teilte er, wenn auch teilweise anders motiviert, mit dem Präsidium der MPG. Besonders erhellend sind in diesem Zusammenhang die Briefe von Bilfinger an Telschow, in denen erkennbar wird, wie Bilfinger und Telschow tatsächlich dachten. Antisemitische Klischees vom ‚jüdischen Emigranten‘ im ‚Feindstaat‘ Großbritannien, dem in seinem (Rache-)‘Eifer‘ gegen Deutschland – geladen mit Ressentiments gegenüber dem früheren nationalsozialistischen Kriegsgegner – jedwede realistische Einsichtsfähigkeit abgesprochen werden müsse, scheinen deutlich durch. Es ist bezeichnend und vor dem Hintergrund der eigenen Verstrickung in die NS‑Diktatur kaum überraschend, dass für das Leid der NS‑Opfer keine Worte der Anteilnahme oder der kritischen Selbstreflexion, gar der Reue, gefunden werden. Im Kern halten Bilfinger wie Telschow unverändert an ihren früheren Ansichten aus der NS‑Zeit fest, die sie sich jedoch nicht offen zu artikulieren trauen. Bilfinger stilisiert sich gegenüber dem Präsidium sogar – fast zynisch ­– in Umkehrung der tatsächlichen Verhältnisse zum unschuldigen Opfer eines niederträchtigen Angriffs auf seine Person von außen durch den deutlich jüngeren, ihm angeblich zur Dankbarkeit verpflichteten, jüdischen Emigranten aus Großbritannien und findet zumindest bei Telschow damit offenbar Gehör. Die heikle Angelegenheit sollte aus dieser Sicht möglichst schnell und geräuschlos aus der Welt geschaffen werden. Leibholz war in dieser Situation klug beraten, unter den damals herrschenden Bedingungen die Angelegenheit nicht weiter öffentlich zu skandalisieren. Mit hoher Wahrscheinlichkeit hätte jede andere Vorgehensweise damals ihr Ziel verfehlt oder womöglich gar die gegenteilige Wirkung provoziert.

Am 18. August 1949 schrieb Leibholz in seinem letzten bekannten Brief in diesem Kontext hierzu seinen Standpunkt in dieser Angelegenheit zusammenfassend:

“Ich fühle mich frei von allen Ressentiments, obwohl wir [Leibholz´ Ehefrau Sabine Leibholz-Bonhoeffer und Gerhard Leibholz selbst] 5 Geschwister unter den Nazis auf die grausamste Weise verloren haben, – auch, wie ich ausdrücklich betonen möchte, gegenüber Herrn Bilfinger. Aber es gibt gewisse Dinge, die einfach eine sachlich politische Unmöglichkeit sind. Wenn auch die meisten Wohlgesinnten schweigend und achselzuckend heute solche Dinge hinnehmen, so lege ich meinerseits Wert darauf, ´on record´ niederzulegen, dass ich gegen die Entscheidung der Planckgesellschaft protestiert habe.”[20]

Damit galt die Angelegenheit offiziell als erledigt und der ´Vorgang Leibholz´, der in Wahrheit ein ´Vorgang Bilfinger´ war, wurde im Wortsinn zu den Akten der MPG gelegt.

[1] Die folgende Literatur wurde vor allem für das Verfassen dieses Blogbeitrags herangezogen: Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg. Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, ZaöRV 74 (2014), 697-731; Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 262, Berlin: Springer 2017; Werner Heun, Leben und Werk verfolgter Juristen – Gerhard Leibholz (1901-1982), in: Eva Schumann (Hrsg.), Kontinuitäten und Zäsuren. Rechtswissenschaft und Justiz im ´Dritten Reich´ und in der Nachkriegszeit, Göttingen: Wallstein 2008, 301-326. Sabine Leibholz-Bonhoeffer, Vergangen, erlebt, überwunden: Schicksale der Familie Bonhoeffer, 2. Aufl., Gütersloh: Gütersloher Verlagshaus Gerd Mohn, 1977.

[2] Foto: MPG Archiv.

[3] Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg. Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, ZaöRV 74 (2014), 697-731; Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, Bd. 262, Berlin: Springer 2017.

[4] Foto: BArch, B 145 Bild-F023765-0002 / Engelbert Reinecke.

[5] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 27. Juni 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 586.

[6] Schreiben von Otto Hahn an Gerhard Leibholz, datiert 30.Juni 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 587.

[7] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 3.Juli 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 588.

[8] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 3.Juli 1949 (siehe Fn. 6).

[9] Foto: MPIL.

[10] Über das Verhältnis von Carl Bilfinger und Carl Schmitt, siehe Reinhard Mehring, Vom Berliner Schloss zur Heidelberger „Zweigstelle“. Carl Bilfingers politische Biographie und seine strategischen Entscheidungen von 1944, MPIL100, 9. Februar 2024.

[11] Schreiben von Carl Bilfinger an Otto Hahn, datiert 10. Juli 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 589.

[12] Schreiben von Carl Bilfinger an Ernst Telschow, datiert 11. Juli 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 596.

[13] Foto: MPIL.

[14] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 18. August 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 597.

[15] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 18. August 1949 (siehe Fn. 11).

[16] Schreiben von Carl Bilfinger an Ernst Telschow, datiert 19. September 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 598.

[17] Schreiben von Carl Bilfinger an Ernst Telschow, datiert 19. September 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 598.

[18] Schreiben von Carl Bilfinger an [Boris] Rajewsk[y], datiert 12. Januar 1952, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 603/604.

[19] Foto: MPIL.

[20] Schreiben von Gerhard Leibholz an Otto Hahn, datiert 18. August 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, Bl. 597.

Suggested Citation:

Johannes Mikuteit, “Einfach eine sachlich politische Unmöglichkeit“. Die Protestation von Gerhard Leibholz gegen die Ernennung von Carl Bilfinger zum Gründungsdirektor des MPIL,, DOI: 10.17176/20240408-140804-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED



Gerhard Leibholz’s Protest Against the Appointment of Carl Bilfinger as Founding Director of the MPIL

On 27 June 1949, just a few weeks after the promulgation of the Grundgesetz (Basic Law) on 23 May of the same year, the legal scholar and former professor in Göttingen Gerhard Leibholz (1901‑1982) wrote to the President of the Max Planck Society (Max-Planck-Gesellschaft, MPG), Otto Hahn. [1] The MPG had been founded in the previous year as successor organisation to the Kaiser Wilhelm Society, of which Leibholz had been a member from 1926 to 1929 as an employee of the Kaiser Wilhelm Institute (KWI) for Comparative Public Law and International Law in Berlin. At his young age, Leibholz already had a successful academic career – from 1929 he had been a professor at the University of Greifswald and from 1931 at the University of Göttingen. However, the son of a Berlin entrepreneur family, who was baptised as a protestant, was persecuted due to his Jewish origins under the National Socialist dictatorship, which put an end to his career in Germany. Leibholz was forced to retire in 1935 at the age of 34 and had to emigrate with his young family in 1938.

The Founding Director Carl Bilfinger (1879-1958)

Carl Bilfinger, mid 1950s[2]

Legal scholar Carl Bilfinger (1879-1958), on the other hand, had a completely different biography: The now seventy-year-old professor of Public Law and International Law, first in Halle, later in Heidelberg and finally, from 1943 to 1945, in Berlin, who had become director of the KWI for Comparative Public Law and International Law as successor to his cousin Viktor Bruns, made a surprising new start in 1949. In the Soviet occupied zone, Bilfinger, as a National Socialist, had lost his offices and functions in Berlin soon after the German defeat in 1945. However, he had continued to live in Heidelberg during his employment in Berlin. As a result, Bilfinger had been living in the US occupation zone since 1945 and was successfully denazified as a “follower” (“Mitläufer”) in 1948. In 1949, as a reappointed professor at Heidelberg University and director of the newly founded Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL) in Heidelberg, the successor to the KWI in Berlin, Bilfinger was thus at the beginning of a second career at his (south)west German place of residence.

Due to his political past, his appointment as founding director of the Heidelberg Institute was by no means predetermined. The lawyer and historian Felix Lange has traced the denazification of the former NSDAP member in detail in an essay and his book “Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption“.[3]

After the National Socialist dictatorship ended, Bilfinger himself had by no means endeavoured to continue his career under the new circumstances. The fundamentally changed conditions seemed to rule this out anyway. However, when he was chosen as the founding director of the Heidelberg Institute of International Law, Bilfinger stubbornly defended his newly won position, free of any critical self-reflection on his role during the previous Nazi dictatorship, of which he had been a supporter.

Gerhard Leibholz’s Protest Note of 1949

Supreme Court Justice Gerhard Leibholz, 1966[4]

When the President of the MPG, Otto Hahn, received Gerhard Leibholz’s brief protest note against Bilfinger’s appointment of 27 June 1949, the decision for Bilfinger was already irreversible. Nevertheless, the letter was controversial. Leibholz and Hahn appear to have exchanged views on the matter beforehand. Hahn replied to Leibholz just three days later. The Executive Board of the MPG was obviously trying to be loyal to its own institution and the newly appointed director Bilfinger on the one hand, and on the other to justify the already binding decision as convincingly as possible to the renowned and, in Germany as well as Great Britain, very well-connected legal scholar Leibholz. The latter not least against the background of the persecution of Leibholz and his family by the Nazi dictatorship. One of Gerhard Leibholz’s brothers-in-law was theologist and member of the resistance Dietrich Bonhoeffer.

For Leibholz, the appointment of Bilfinger as the new director was simply the scandal that this appointment did in fact represent, and which had taken not only Leibholz by surprise. He himself was about to resume his academic career in Germany and looked at the developments from his own particular perspective. In his letters, he openly expressed his lack of understanding, his dismay and consternation, but above all his concern for the future. On 27 June 1949, he summarized his cause by saying he felt obliged to voice his concern,

“that within my department of the Max Planck Society in particular, there have been recent appointments that have – frankly – affected me very much […]. I am thinking in particular of Mr Bilfinger, who was entrusted with the management of the Institute for Comparative Public Law by the Brown House [The headquarters of the National Socialist German Workers’ Party (NSDAP) in Munich] at a time when National Socialism was celebrating its orgies and who, as far as I know, was not even reactivated by the German universities. Judging by the composition of the Senate, whose political and professional qualifications are not in doubt according to your statements, it must not have been in possession of sufficient information. In my opinion, an institute such as that of Comparative Public Law and International Law, at which I myself once worked for several years before 1933 and which today would be in a position to in the course of rebuilding [Germany] form an important bridge to other countries, should have been given as a director a colleague who is not as politically charged and who furthermore has certain reputation – also abroad.”[5]

In his timely reply of 30 June 1949, Otto Hahn pointed out “that Professor [Viktor] Bruns himself had requested Professor Bilfinger as his successor. The Scientific Council of the Kaiser Wilhelm Society later duly appointed Professor Bilfinger as director without any influence from political authorities.” Thus, in the opinion of the time, “the best scientist in the field” was appointed. Regarding the most recent development, Hahn, attempting to justify the decision, wrote: “In the same way, the reappointment of Mr Bilfinger was made by a committee that did not include any former National Socialists or persons associated with the party. This election was expressly approved by our Senate, which includes numerous opponents of the National Socialist regime.” In a politically placating fashion, he continued: “I am aware that Professor Bilfinger was a party member, and he has never denied it. However, I believe that one cannot conclude from this that his academic qualifications are impaired.”[6]

Leibholz replied on 3 July 1949 that he did not blame Bilfinger for his party membership,

“but the fact that for many years he placed himself with inner verve and conviction at the disposal of National Socialism (as a friend of the notorious State Councillor C[arl] Schmitt) and worked to achieve its goals, is in my opinion, however, sufficient to conclude that, in a time that is supposed to usher in a new era, he should not be entrusted with the management of such an important institute – apart from the fact that […] the best scientist in the field in 1943 is, for obvious reasons, not identical with the actual best scientist in 1946 seq.”.[7]

According to Leibholz, there obviously had to be a “serious misunderstanding”, insofar as Bruns’ personal (succession-)wish had actually contributed significantly to Bilfinger’s earlier appointment. According to Leibholz, Bruns’ proposal could “after all, only be explained by the circumstances of the time, which only allowed a choice between a relatively moderate and a radical National Socialist”. Leibholz concluded: “Accordingly, there is not the slightest doubt in my mind that Mr Bruns, if he had been called upon after 1945 to suggest names for the institute, would have mentioned completely different names, even though he was connected to Mr Bilfinger through family ties.”[8]

The Reaction of Founding Director Carl Bilfinger

Carl Bilfinger on 24 July 1953 at the cornerstone ceremony of the new institute building. His ceremonial dictum translates to: “To the continuation of culture, of which law is only a part.” The same day, he had been awarded with the Federal Cross of Merit (Bundesverdienstkreuz).[9]

In this situation, Otto Hahn sought a dialogue with Bilfinger himself, who then wrote to him on 10 July 1949. To his letter, Bilfinger enclosed copies of various materials in his defence, some of which came from his denazification proceedings, including positive comments about him from renowned colleagues such as Eduard Wahl, Heinrich Triepel and Gerhard Anschütz. According to Bilfinger, Triepel in particular had been instrumental in ensuring that he had succeeded Bruns in 1943. Furthermore, Bilfinger described Leibholz’s statements on academic “reactivations” in post-war Germany as “misleading” and, in a longer section, detailed his contacts and reputation in the international community of legal colleagues. On his relationship with Carl Schmitt, he wrote[10]:

“I also note that I was in close contact academically and personally with the State Councillor Carl Schmitt mentioned in the second letter by Mr Lfor several years, but that since 1934 these relations have been reduced to a minimum because of his political statements against me then and subsequently, as anyone familiar with the circumstances knows.”[11]

In a parallel “personal letter”, dated 11 July 1949, to the Director General of the MPG, Ernst Telschow, whom Bilfinger obviously regarded as like-minded, he showed less restraint. Angrily, he wrote: “In and of itself, the criticism of my person by L, which is in part somewhat childish, overall superficial and ill-informed, perhaps deserves no further response.” Nevertheless, he felt compelled to make a personal statement. After his successful denazification, Bilfinger felt unjustly politically attacked and vilified vis-à-vis the Executive Board, by Gerhard Leibholz of all people, as whose secret benefactor – in a reversal of the victim narrative – he saw himself. In his letter to Telschow, Bilfinger claimed, without providing any evidence, that he had helped Leibholz after the National Socialists’ rise to power in 1933 to not be ousted from his professorship immediately. Bilfinger referred – again, without providing evidence – to the “numerous cases in which I helped Jews, in some cases at a considerable risk “. According to Bilfinger, this did not provide “any special scientific proof of qualification for a man who was also close to the ‘notorious State Councillor C[arl] Schmitt’ for several years during the Weimar period and into the first half of the National Socialist regime. But it seems strange to me that Leibholz of all people should now want to crusade against me.”[12]

The protest Remains Unsuccessful and the Documents are Shelved

Gerhard Leibholz, a member of the curatorium from 1962, became a part of institute life again only after Carl Bilfinger had died in 1958. Leibholz (left) with Jochen Frowein at the institute, 1970.[13]

A considerable time later, on 18 August 1949, Leibholz finally replied with his last letter that has survived from this correspondence. Clearly, in the meantime, his brother-in-law Karl‑Friedrich Bonhoeffer, director of the Max Planck Institute for Physical Chemistry in Göttingen, had been involved in this matter by the Executive Board. Karl‑Friedrich Bonhoeffer had made one of Bilfinger’s letters available to Leibholz. Presumably, it was the letter to Hahn dated 11 July 1949, including attachments.

Leibholz however maintained his previous position. In a letter to Otto Hahn he pointed out:

“I may emphasise once again that our discussion was not about the question of who should most appropriately have been entrusted with the management of the Institute in 1943, but the question under discussion is whether someone who was entrusted with the management of the Institute as a National Socialist in 1943 and who believed in National Socialism until 1945, should have again been entrusted with the management of the Institute in 1949. Everything I have heard since my first letter on this matter only confirms that this decision by the Planck Society was a material-political mistake. Incidentally, this is not just my personal opinion, but that of most of my professional colleagues.”[14]

Even though Leibholz must have realised by August 1949 that the decision in favour of Bilfinger could not be reversed, at the end of the dispute  on 18 August 1949, he, in a gloomy undertone, hinted to Hahn with regard to the newly founded Heidelberg Institute about “conclusions of a more serious, more general nature”[15] if the personnel decision regarding Bilfinger were to be upheld.

This last letter from Leibholz was made available to Bilfinger, as can be reconstructed from the sources. In a conversation shortly before Bilfinger wrote another letter to Telschow on 19 September 1949, Telschow had asked him, according to Bilfinger, “whether it would seem expedient to invite Mr Leibholz to a verbal consultation with the President [Otto Hahn]”[16] . Bilfinger, who clearly did not have anything to fear in this matter anymore and acted in a correspondingly confident and condescending manner, now replied to Telschow regarding such a conversation that it did not seem certain to him personally whether Leibholz, who, in his view was hardly perceptive and only capable of a very limited apprehension of this matter, “could be amicably instructed that his point of view is misguided and that it was not possible to accept his suggestion”. However, Bilfinger thought it not entirely inconceivable that Leibniz in the course of such a conversation “might after all become pensive and thoroughly reconsider whether his démarche is sufficiently well-founded and realistically conceived. It is possible that Mr Lcould be somewhat calmed down by the fact that of his reception and hearing by the President.” It was therefore worth considering to invite Leibholz to a meeting with the President, according to Bilfinger, “so that everything has been done to show him that his ideas have been listened to in an effort to understand him and his feelings and to briefly inform him, also in a verbal manner, about this side’s position”.[17]

A few years later, when a possible appointment of Gerhard Leibholz to the Heidelberg Institute came up, Bilfinger reacted even more aggressively. Referring to the earlier correspondence, he made a strong point in a letter of 12 January 1952, stating that he could not “muster up the confidence in being able to work together with Leibholz successfully under the current circumstances or in the future. I must therefore, already at this point, declare to you that I decisively object to the possible appointment of Mr Leibholz and also warn against such an appointment at any point in the future.”[18]


Gerhard Leibholz (right) at the curatorium meeting on 24 April 1970, with Helmut Strebel, Günter Jaenicke, Clemens von Velsen and Fritz Münch (from left to right)[19]

It is not possible to determine with absolute certainty whether Leibholz, failing to judge the situation correctly, perhaps overestimating his personal reputation and his ability to exert influence in this matter, actually thought it possible to revise the decision in favour of the appointment of Carl Bilfinger. Or whether, as Leibholz himself probably recognised, this was an act of his personal, essentially powerless, protest against this misguided personnel decision. However, it was Leibholz’s endeavour to have his objection to this appointment, even if not made publicly and in direct confrontation, at least set down clearly in writing and preserved in the files of the MPG for the future.

Bilfinger, despite his irritation with Leibholz, could be sure from the outset that this unpleasant matter would soon fizzle out – if handled with the appropriate discretion. He shared an interest in that outcome, albeit for partly different reasons, with the MPG’s Executive Board. The letters from Bilfinger to Telschow are particularly illuminating in this context, as they reveal how Bilfinger and Telschow really thought. Shining trough are antisemitic clichés of the ‘Jewish emigrant’ in the ‘enemy state’ of Great Britain, who in his (revenge) ‘zeal’ against Germany – charged with resentment towards the former National Socialist war opponent – is void of any ability to have a realistic view on the situation. It is telling and, against the background of their own involvement in the National Socialist dictatorship, hardly surprising that no words of sympathy for the suffering of the victims of the Third Reich or of critical self-reflection, let alone remorse, are found. In essence, Bilfinger and Telschow continue to cling to their old views from the Third Reich, which they do not dare to articulate openly, however. Towards the Executive Board, Bilfinger even painted himself – almost cynically – in a reversal of the actual situation, as the innocent victim of a vile attack on his person from the outside by the much younger Jewish emigrant from Great Britain, who was supposedly obliged to show him gratitude. At least in Telschow, his narrative apparently found a sympathetic ear. The delicate matter was to be cleared up as quickly and quietly as possible, from this point of view. Under these circumstances and the prevailing conditions at the time, Leibholz was well advised to not further scandalise the matter publicly. Very likely, any other approach would have been unsuccessful or would possibly even provoked the opposite effect.

On 18 August 1949, Leibholz summarised his position on the matter in his last known letter in this context:

“I feel free of all resentment, although we [Leibholz’s wife Sabine Leibholz-Bonhoeffer and Gerhard Leibholz himself] lost 5 siblings under the Nazis in the cruellest way – including, I would like to expressly emphasise, to Mr Bilfinger. But there are certain things that are simply a material political impossibility. Even if most well-meaning people today accept such things silent and shrugging, I, for my part, make a point of putting it on record that I protested against the Planck Society’s decision.” [20]

With that, the matter was thus officially considered closed and the ‘Leibholz affair’, which was in reality a ‘Bilfinger affair’, was, literally, shelved at the MPG.


Translation from the German original: Sarah Gebel

[1] The following literature was consulted primarily for the writing of this blog post: Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg. Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, HJIL 74 (2014), 697-731; Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Contributions on Comparative Public Law and International Law, vol. 262, Berlin: Springer 2017; Werner Heun, Leben und Werk verfolgter Juristen – Gerhard Leibholz (1901-1982), in: Eva Schumann (ed.), Kontinuitäten und Zäsuren. Rechtswissenschaft und Justiz im ´Dritten Reich´ und in der Nachkriegszeit, Göttingen: Wallstein 2008, 301-326. Sabine Leibholz-Bonhoeffer, Vergangen, erlebt, überwunden: Schicksale der Familie Bonhoeffer, 2. ed., Gütersloh: Gütersloher Verlagshaus Gerd Mohn 1977.

[2] Photo: MPG Archive.

[3] Felix Lange, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg. Die Gründungsgeschichte des völkerrechtlichen Max-Planck-Instituts nach dem Zweiten Weltkrieg, HJIL 74 (2014), 697-731; Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, vol. 262, Berlin: Springer 2017.

[4] Photo: BArch, B 145 Bild-F023765-0002 / Engelbert Reinecke.

[5] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 27 June 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 586, 1. This and all following quotations have been translated by the editor.

[6] Letter from Otto Hahn to Gerhard Leibholz, dated 30 June 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, Nr. 4473, 587, 2.

[7] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 3 July 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 588, 3.

[8] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 3 July 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 588, 3.

[9] Photo: MPIL.

[10] On the relationship of Bilfinger and Schmitt, see Reinhard Mehring, Vom Berliner Schloss zur Heidelberger „Zweigstelle“. Carl Bilfingers politische Biographie und seine strategischen Entscheidungen von 1944, MPIL100, 9 Februar 2024.

[11] Letter from Carl Bilfinger to Otto Hahn, dated 10 July 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 589, 4.

[12] Letter from Carl Bilfinger to Ernst Telschow, dated 11 July 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 596, 11.

[13] Photo: MPIL.

[14] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 18 August 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 597, 12.

[15] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 18 August 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 597, 12.

[16] Letter from Carl Bilfinger to Ernst Telschow, dated 19 September 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 598, 13.

[17] Letter from Carl Bilfinger to Ernst Telschow, dated 19 September 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 598, 13.

[18] Letter from Carl Bilfinger to [Boris] Rajewsk[y], dated 12 January 1952, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 603.

[19] Photo: MPIL.

[20] Letter from Gerhard Leibholz to Otto Hahn, dated 18 August 1949, AMPG II. Abt., Rep. 66, No. 4473, 597, 12.

Suggested Citation:

Johannes Mikuteit, „Simply a material political impossibility“: Gerhard Leibholz’s Protest Against the Appointment of Carl Bilfinger as Founding Director of the MPIL,, DOI: 10.17176/20240408-140943-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED


Der Weg in die Europäische Union

Accession to the European Union


Ein zeitloses Gutachten Hermann Moslers

Am 4. Oktober 1955 wandte sich Frits de Nerée tot Babberich an MPIL-Direktor Hermann Mosler mit einer Anfrage um ein Gutachten. Der Generalsekretär der Gemeinsamen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Vorgängerin des Europäischen Parlamentes, war von dessen Ausschuss für politische Angelegenheiten und Außenbeziehungen beauftragt worden, Materialien zu der Fragestellung des Beitritts dritter Staaten zur EGKS zu sammeln.

Die Montanunion steht für Deutschlands Reintegration in die europäische Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg. Das Gutachten zum Beitritt dritter Staaten zur EGKS ist von ähnlicher Bedeutung für die europäische Integration des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Gutachten des Instituts waren seit dessen Neugründung 1949 vor allem durch deutsche Ministerien angefragt worden. 1955 aber gingen gleich zwei Anfragen von Seiten der Montanunion ein. Diese Gutachten sind Ausdruck der Öffnung des Instituts jenseits deutscher Grenzen.

Diese Öffnung ist eng verbunden mit der Person Hermann Moslers. Das ist kein Zufall. Der 1955 43 Jahre alte deutsche Völkerrechtler war in den Anfangsjahren des Auswärtigen Amtes zuständig für die Rechtsabteilung und in dieser Funktion eingebunden in die Ausarbeitung des Schuman-Plans.[1] Von 1954 an führte Hermann Mosler das Max-Planck-Institut 26 Jahre und war entscheidend für den neuen Fokus der Forschungseinrichtung.[2] Bis Kriegsende war im Institut das Völkerrecht vor allem zur Beantwortung von Fragen herangezogen worden, die Deutschland betrafen. Mit Mosler weitete sich der Blick auf internationale Organisationen, internationale Beziehungen und die sich entwickelnde europäische Integration.

Dass Mosler auf internationalem Parkett als unbelasteter Verhandlungspartner wahrgenommen wurde, kann auch durch die persönliche Geschichte de Nerées verdeutlicht werden. Zwischen 1942 und 1944 war der Politiker von den deutschen Besatzern als eine von 1400 niederländischen Geiseln im Lager St. Michielsgestel als Faustpfand zur Verhinderung von Attentaten durch Widerstandsbewegungen gefangen gehalten worden.[3] Trotz dieser einschneidenden Erfahrung wandte sich der Niederländer 1955 an den prominenten deutschen Völkerrechtler, nicht um den deutschen Standpunkt abzufragen, sondern um ein europäisches Gutachten zu erhalten zu einer zeitlos aktuellen Frage.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

Denn Erweiterung ist fast 70 Jahre später weiterhin ein Thema. Immer noch wollen Staaten der Europäischen Union beitreten. Geändert hat sich allerdings die Haltung der Mitgliedstaaten. In den Anfängen wurde die Offenheit der Gemeinschaft unterstrichen, worauf sowohl Mosler im Gutachten als auch de Nerée im Schriftverkehr hinweisen, um die Angst vor der „Bildung eines wirtschaftlichen Machtblocks zu zerstreuen“ (S. 6 des Gutachten Moslers; alle weiteren Seitenangaben beziehen sich auf das Gutachten). Heute bestimmen die Grenzen der Erweiterung und neue Beitrittsbedingungen die Diskussion. So sieht Art 49 EUV, der den Beitritt zur EU regelt, mittlerweile auch politische Kriterien vor für einen Beitritt. Als de Nerée das Beitritts-Gutachten bei Mosler anfragte, waren die Fragen noch viel allgemeiner: Wie sollte die wirtschaftliche Eingliederung neuer Mitgliedstaaten in die Montanunion erfolgen? Wie ein Beitritt in eine so stark integrierte Gemeinschaft, wie es die Montanunion für damalige Verhältnisse bereits 1955 war? Ähnlich offen war auch die Frage, mit der sich der Gutachter konfrontiert sah: Muss, und wenn ja inwiefern, der EGKS-Vertrag abgeändert werden, um den Beitritt dritter Staaten zur Montanunion zu ermöglichen?

Der zu dem Gutachten überlieferte Schriftverkehr zeigt, dass Hermann Mosler sich zunächst darauf konzentrierte, die Frage zu präzisieren. Dafür nahm er Kontakt zu Marga Klompé auf. Die Niederländerin war eine wichtige Ansprechpartnerin, gehörte sie als als Berichterstatterin dem Ausschuss an, der Generalsekretär de Nerée gebeten hatte, Materialien zu der Beitrittsfrage zusammenzustellen. Marga Klompé, wie ihr Landsmann aus der Grenzregion zu Deutschland stammend, wurde später die erste Ministerin in den Niederlanden. Sie war zudem das erste weibliche Mitglied der Gemeinsamen Versammlung der EGKS.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

Der Austausch zwischen Gutachter und Ausschussberichterstatterin führte zur Präzisierung der Frage, ob unterschieden werden müsse zwischen dem Beitritt eines Staates mit Kohle- und Stahlproduktion wie etwa Österreich, oder ohne, wie etwa Dänemark. Da diese Präzisierung noch einiges offenließ, nahm Mosler selbst eine Unterteilung seines Gutachtens in mehrere Unterfragen vor. In einem ersten Schritt erläutert er die Frage, wie ein Beitritt abläuft und damit die rechtliche Bedeutung der Vorgaben zum Beitritt in Art 98 EGKS und den dort vorgesehenen Zuständigkeiten der Organe (S. 5 ff.). In einem weiteren Schritt widmet er sich der Frage der Wirkung des Beitritts auf die Organe. Er prüft, ob im Vertrag Anpassungen vorgenommen werden müssen, da dieser die Besetzung der Organe auf die konkreten Mitglieder zuschneidet. Mosler diskutiert in diesem Zusammenhang die Fragen nach Gleichgewicht und Besetzung von Hoher Behörde, Beratendem Ausschuss (heute Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss), Rat und Gemeinsamer Versammlung der Gemeinschaft (S. 35 ff.). Der letzte Teil seines Gutachtens beschäftigt sich mit Fragen der Übergangsfristen für den Beitritt, insbesondere mit Blick auf Marktbeitritt, der Anpassungszeiten erforderlich mache (S. 71 ff.).

Auf dem Weg in eine neue Rechtsordnung

Die Argumente, die Hermann Mosler im Gutachten heranzieht, beruhen hauptsächlich auf dem Völkerrecht. Er diskutiert eine analoge Anwendung von Verfahren aus völkerrechtlichen Verträgen. Die Übertragbarkeit von Mechanismen aus anderen Abkommen auf die EU wirkt heute befremdlich. Doch das Gutachten entsteht 1955, also noch vor dem großen nächsten Integrationsschritt, den Römischen Verträgen. Erst diese veranlassen den Europäischen Gerichtshof in seinem Van Gend en Loos-Urteil festzustellen, dass „die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt“.[7] Erst damit beginnt die sui generis-Debatte, der zufolge die Europäische(n) Gemeinschaft(en) etwas ganz Neues darstellen, das nicht nach völkerrechtlichen, sondern eigenen Maßstäben zu beurteilen ist. Heute ist es selbstverständlich, dass zur Auslegung der Verträge EU-Recht mit der entsprechenden vom EuGH entwickelten Methodologie angewandt wird. Dieses Gutachten erinnert daran, dass dies nicht immer so war und eine derartige Entwicklung für die Akteure damals nicht absehbar war. Nicht umsonst gilt das Van Gend en Loos-Urteil als revolutionär. Nichtsdestotrotz ergibt sich schon aus Moslers völkerrechtlich geprägten Überlegungen, dass die Gemeinschaft bereits 1955 so stark integriert war und viel stärker in die Souveränitätsrechte der Mitglieder eingriff als andere völkerrechtliche Verträge, dass Mosler oft keine Parallelen zu anderen Verträgen ziehen konnte und daher eher Abgrenzungen von bestehen Verträgen rechtfertigte. So stellt er im ersten Teil des Gutachtens klar, dass anders als bei UN-Konventionen ein Beitritt durch einfache Notifikation nicht möglich ist (S. 6) und erklärt an anderer Stelle, warum eine Anwendung der Mechanismen des GATT nicht auf die Gemeinschaft übertragbar sei.

Der EGKS-Vertrag vom 18. April 1951[8]

Insgesamt bietet das Gutachten einen guten Einblick in die Anfänge der Europäischen Union. Neben den völkerrechtlichen Grundlagen lässt sich aus dem Gutachten die erste Absicht des europäischen Projekts als deutsch-französisches Friedenprojekt erkennen, das auf der Zusammenlegung von Produktion beider Länder beruht. Die deutliche Privilegierung Deutschlands und Frankreichs im EGKS-Vertrag wirkt sich dementsprechend auf das Gutachten Moslers aus. Insbesondere die Besetzung der Hohen Behörde und die Abstimmungsmehrheiten im Ministerrat beschäftigen Mosler auch unter diesem Aspekt (S. 36 ff.). Interessant ist zum Beispiel, dass die Hohe Behörde aus jeweils einem Mitglied aus den Benelux-Ländern und Italiens, aber aus zweien aus Deutschland und Frankreich besteht. Das neunte Mitglied, der Präsident der Hohen Behörde, wird von den anderen acht bestimmt (Kooptationsverfahren). Diese spezielle Zusammensetzung und ihr Erhalt nehmen viel Raum im Gutachten ein – Überlegungen, die heute auf den ersten Blick keine Rolle mehr spielen. Tatsächlich dreht sich die seit langem diskutierte Verkleinerung der Kommission aber exakt um dieselben Fragen der „Repräsentation“ der Mitgliedstaaten in der Kommission – auch wenn die Kommission eigentlich von den Mitgliedstaaten unabhängig ist.[9]

Die generelle Problematik der Besetzung der Institutionen ist geblieben. Mosler stellte 1955 fest, dass „[k]ein allgemein anwendbares Prinzip festgelegt“ wurde für die Ernennung der Mitglieder der Hohen Behörde und die Zahl der Abgeordneten pro Mitgliedstaat, stattdessen wurden die Zahlen anhand der „Gründungssituation“ bestimmt (S. 53). Damit müssen diese Zahlen bei jedem Beitritt angepasst oder geändert werden. Dies war dann auch bei den ersten Beitritten 1973 der Fall (s. Art 10 ff. der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge[10]) und hat sich bis heute nicht verändert. Die Zahlen werden jedes Mal neu ausgehandelt und für die bestehenden Mitglieder festgelegt. So wurden auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU die Sitze im Europäischen Parlament neu verteilt.[11] Auch die Debatte über die Bildung von Mehrheiten und Blockierungsminderheiten im Rat (im Gutachten auf S. 62 ff. diskutiert) führte noch in Nizza 2001 zu nächtelangen Diskussionen über Stimmgewichtungen.[12]

Sehr aktuell ist das Gutachten von 1955 auch im Hinblick auf die Kompetenzproblematik zwischen Union und Mitgliedstaaten. Mosler stellt in seinem Gutachten klar, dass der Rat (bzw. die von ihm beauftragte Hohe Behörde) bei Beitrittsverhandlungen in Vertretung der Mitgliedstaaten auftritt, und nicht in Vertretung der Gemeinschaft (S. 87). Im Rückblick bleiben viele Überlegungen Hermann Moslers relevant, auch wenn dies damals keineswegs sofort klar war. Denn die Anfrage an den Völkerrechtler fiel in eine Zeit des europäischen Umbruchs.

Moslers Gutachten in Zeiten des Europäischen Umbruchs

Den EGKS-Ausschuss hatte eine begrenzte, aktuelle Frage beschäftigt: Muss der Pariser Vertrag verändert werden? Doch während Hermann Mosler sich dieser Fragestellung widmete, entstand eine neue Dynamik im europäischen Reformprozess. Das im italienischen Messina gegründete intergouvernementale Spaak-Komitee arbeitete weitreichende Reformideen aus für einen ganz neuen Vertrag. Am 14. Mai 1955 forderte die Gemeinsame Versammlung in ihrer Resolution 35 die Außenminister auf, eine oder mehrere Regierungskonferenzen zu beauftragen mit der Ausarbeitung von Vertragsentwürfen, die für die weitere europäische Integration notwendig seien.[13] So wirkte Hermann Moslers Gutachten fast überholt, als kurz nach dessen Abgabe am 12. Januar 1956 im April des Jahres der Spaak-Bericht[14] veröffentlicht wurde – und in der Folge die Arbeiten an zwei neuen europäischen Verträgen, den Römischen Verträgen begannen.[15] Auch die Gemeinsame Versammlung, Moslers Auftraggeber, hatte nach dem Spaak-Bericht zur Ausarbeitung neuer Verträge aufgerufen.[16]

Doch die Römischen Verträge ersetzten den EGKS-Vertrag nicht, sie ergänzten ihn nur. Art. 232 (1) des EWG-Vertrags hält fest: „Dieser Vertrag ändert nicht die Bestimmungen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, …“. Damit behielt auch das Gutachten seine Relevanz. 1967 folgte eine weitere, gewichtige europarechtliche Entwicklung: Die Römischen Verträge wurden mit dem Vertrag über die EGKS im Fusionsvertrag zusammengeführt, und die Europäische Gemeinschaft (EG) entstand. Deshalb waren die ersten Beitritte im Jahr 1973 Beitritte zur Europäischen Gemeinschaft. Doch der EGKS-Vertrag bestand bis zu seinem Auslaufen 2002 weiter. Damit blieben die Überlegungen Moslers in seinem Gutachten auch nach den Römischen Verträgen und der Fusion von Bedeutung, weil Beitritte zur EG immer auch einen Beitritt zum EGKS-Vertrag beinhalteten. Zudem entspricht die Beitrittsklausel in Art 237 des EWG-Vertrags weitestgehend der in Art 98 EGKS-Vertrag.

Aber der EWG-Vertrag beschreibt in Art. 237 ein konkreteres Beitrittsverfahren als bis dahin. Absatz 1 ist noch sinngemäß übernommen aus dem EGKS-Vertrag, doch in Absatz 2 formulieren die Mitgliedstaaten Vorgaben und Zuständigkeiten für den Beitritt: „Die Aufnahmebedingungen und die erforderlich werdenden Anpassungen dieses Vertrags werden durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das Abkommen bedarf der Ratifizierung durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.“ Auffallend ist, dass dieser Absatz den Vorschlägen entspricht, die auch Hermann Mosler in seinem Gutachten gemacht hat. Es wird die Zuständigkeit des Rats geklärt, Vertragsanpassungen werden explizit genannt und das Ratifizierungsverfahren wird erläutert. Diese Formulierungen existieren weiter in art. 49 EUV, bis heute. Auch wenn nicht mehr feststellbar ist, wie sehr die Überlegungen des Institutsdirektors die Europäischen Verträge tatsächlich beeinflusst haben: Sicher ist, dass die Vorschriften für einen Beitritt viele andere Vorgaben überlebt haben. Sie werden angewandt, weiter ergänzt und sind damit immer noch in der Diskussion.


Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die der Autorin und spiegeln in keiner Weise die Ansichten des Rates der Europäischen Union oder des Europäischen Rates wider.

[1] Jochen Abr. Frowein, Hermann Mosler 70 Jahre, AöR 107 (1982), 630–632 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, Het dubbelgezicht van Michielsgestel, NRC Handelsblad (15.08.1992),   (letzter Aufruf 30.12.2022).


[5] Zu Marga Klompé, Angelika Fliegner in (letzter Aufruf 30.12.2022).


[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, S. 25.


[9] Zur Entwicklung der Anzahl von Kommissaren, s. Neill Nugent, Mark Rhinard (Hrsg.), The European Commission, London: Palgrave Macmillan 2015, S. 97 f.

[10] Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge, (letzter Aufruf 31.12.2022).

[11] Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament nach dem Brexit, EP Pressemitteilung (31.01.2020), (letzter Aufruf 31.12.2022).

[12] Zu den Verhandlungen in Nizza siehe Pierre de Boissieu et al. (Hrsg.), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council, London: John Harper Publishing 2015, Kap. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , (letzter Aufruf 31.12.2022).

[14] Zum Spaak Bericht: (letzter Aufruf 30.12.2022).

[15] Zur Chronologie der Entwicklungen hin zu den Römischen Verträgen: (letzter Aufruf 31.12.2022).

[16] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),  (letzter Aufruf 31.12.2022).


A Timeless Legal Opinion by Hermann Mosler

On 4 October 1955, Frits de Nerée tot Babberich approached MPIL Director Hermann Mosler requesting an expert opinion. De Nerée, the Secretary-General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community (ECSC), the European Parliament’s predecessor, had been asked by the committee on Political Affairs and External Relations to assemble background information on questions surrounding the accession of third States to the ECSC.

The Coal and Steel Community is symbolic of Germany’s reintegration into the European order after the Second World War. It can be argued that the requested opinion on the accession of third States to the ECSC is of similar importance for the European integration of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law.

Since its re-foundation in 1949, expert opinions from the Institute had been commissioned primarily by German ministries. In 1955, however, the Institute received two requests from the ECSC – one of which this contribution aims to discuss. These requests reflect the opening of the Institute beyond Germany – and the welcoming of a German research organisation into a European context.

This opening is closely linked to the person of Hermann Mosler. This is no coincidence. The German international lawyer – 43 years old in 1955 – had been the head of the legal department of West Germany´s Foreign Office in its early years and in this capacity had been involved in the drafting of the Schuman plan.[1] From 1954 on, Mosler headed the Max Planck Institute for 26 years and was instrumental in its new outward focus.[2] Until the end of the war, the Institute had referred to international law primarily in order to answer questions concerning Germany. With Mosler, the focus broadened: the Institute now looked more closely at international organisations and examined international relations and the beginning of European integration.

Hermann Mosler was perceived as an unencumbered partner on the international stage and Frits De Nerée’s personal history can serve to illustrate this. Between 1942 and 1944, the Dutch politician had been held by the German occupiers as one of 1400 Dutch hostages in the St. Michielsgestel camp as a bargaining chip to prevent assassinations by the Dutch resistance.[3] Despite this drastic experience, the Dutchman turned to the prominent German international lawyer in 1955 – not to enquire about the German perspective, but to obtain a European expert opinion on a timeless issue.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

The enlargement of the then ECSC and now the European Union is still a hotly debated issue almost 70 years later. Countries still want to join the European Union. However, the attitude of the EU Member States towards enlargement has changed since. In the early days, it was important to emphasise the Community’s openness in order to allay fears of “the formation of an economic bloc” (p. 6 of Mosler’s expert opinion, tr. LB; all further page references are to Mosler’s opinion). Mosler´s opinion and his correspondence with de Nerée are good examples for this approach.

Today, it is the EU’s enlargement capacity and new accession criteria that dominate the discussion. Article 49 TEU, which regulates accession, now also provides political criteria for accession. At the time when the Secretary General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community requested the legal opinion on accession from the Head of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, the questions were much more general: how should new Member States be integrated economically? How would accession be possible to a community as strongly integrated as the ECSC already was by 1955 standards? Similarly open was the question of whether the ECSC Treaty needed to be amended to allow the accession of third States, and if so, to what extent.

Hermann Mosler concentrated his efforts on clarifying these questions, as the correspondence concerning the commissioned report shows. To do so, he contacted Marga Klompé, the rapporteur on the Common Assembly committee which had asked de Nerée to compile materials on the accession question. Marga Klompé, the first female member of the ECSC Common Assembly, came from the region on the Dutch-German border, like her compatriot de Nerée.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

The exchange between Mosler and Klompé helped clarify that the expert opinion should also address the question whether it was necessary to distinguish the accession of third states with a coal and steel production (such as Austria) from that of states without such production (such as Denmark). Hermann Mosler further divided his report into several sub-sections discussing accession conditions and logistics. First, he examined the legal requirements for accession and the competences of the institutions as set out in Art. 98 of the Treaty of Paris establishing the ECSC (p. 5 ff.). Then he addressed the question of the effect of accession on the institutions. He assessed whether Treaty changes would be necessary since the Treaty tailored the institutions’ composition to the existing Member States. In this context Mosler discussed questions of balance and staffing of the High Authority (now the Commission), the Consultative Committee (now the European Economic and Social Committee), the Council, and the Common Assembly of the Community (p. 35 ff.). The last part of his report dealt with questions of transitional periods for accession, especially with regard to market entry (p. 71 ff.).

On the Way to a New Legal Order

In his expert opinion, Hermann Mosler relied on international law to support his arguments. He discussed an analogous application of procedures from other international treaties. Today, the transfer of mechanisms from international agreements to the EU seems odd. But the opinion dates from 1955, from before the next major step towards European integration which were the Rome Treaties in 1957. It was this next codification that prompted the European Court of Justice to declare in its Van Gend en Loos judgement that “the Community constitutes a new legal order of international law”[7]. Only then was the sui generis theory really launched, according to which the European Community(ies) represent an entirely new entity not to be appraised according to international law, but according to its own standards. Today, it is self-evident that the EU Treaties are to be interpreted using the methodology specific to EU law, as developed and monitored by the ECJ. Hermann Mosler’s legal opinion, however, reminds us that this has not always been a matter of course and that such a development was not necessarily foreseeable at the time. It is with good reason that the Van Gend en Loos judgement is considered revolutionary. Nevertheless, Mosler’s reflections indicate the high degree of integration of the ECSC at the time and the extent to which Member State sovereignty was affected. The German lawyer was often unable to draw parallels with other treaties under international law, he rather pointed out and justified distinctions from them in his opinion, as when he wrote that unlike for UN conventions, accession by simple notification is not possible (p. 6) and the mechanisms of the GATT are not transferable to the ECSC.

The Treaty of Paris establishing the ECSC, 18 April 1951[8]

Overall, Mosler’s report offers a good insight into the beginnings of what is today the European Union. In addition to the EU’s international law foundation, the legal opinion reveals the initial intention of the European project as a Franco-German peace project based on the pooling of production necessary for war. The fact that the ECSC Treaty clearly privileges France and Germany over the other Member States is also reflected in the report and informs Mosler’s examination of the composition of the High Authority and the voting majorities in the Council (p. 36 ff.). At the time, the High Authority consisted of one member each from the Benelux and Italy and two each from France and Germany. The President of the High Authority was appointed by the other eight members (co-optation procedure). The discussion of this specific composition and its preservation after the accession of new members takes up quite some space in the report – considerations which at first glance seem irrelevant today. However, in reality the issue of the size of the Commission is still very much alive today and revolves around the very same question of Member State representation – despite the fact that the Commission is actually independent of the Member States.[9]

In general, it can be said that the issue of appointments to the institutions remains to this day. Hermann Mosler noted in 1955 that “no generally applicable principle has been laid down” for the appointment of High Authority members and the members of deputies to the Assembly – instead the numbers were determined based on the situation at the founding of the ECSC (p. 53; tr. LB) meaning they would need to be adjusted with each accession. This was then the case for the first accessions in 1973 (see Art. 10 of the Act concerning the Conditions of Accession[10]) and it is still the case today when new members join. The same applied when the United Kingdom left the EU: the seats in the European Parliament were scraped or redistributed; [11] and the Commission was reduced to 27 Commissioners. The discussion of the formation of majorities and blocking minorities in the Council which occupied Mosler (p. 62 ff.) were also the object of night-long discussions as late as 2001 in Nice.[12]

Another issue where the 1955 report is still very topical is that of competence division between the EU and the Member States. For example, Mosler emphasises that the Council acts in representation of the Member States, and not the Community, during accession negotiations (p. 87).

In retrospect, many of Hermann Mosler’s considerations remain relevant, even if this was by no means immediately obvious as the request came at a time of European upheaval.

Mosler‘s legal opinion in times of European upheaval

The ECSC Assembly Committee had been preoccupied with a limited question: does the Paris Treaty need to be changed to allow for accession of third States? But as the German international law scholar Mosler started addressing this question, a new dynamic in the European integration process emerged. The intergovernmental Spaak Committee, founded in Messina, Italy, was working out far-reaching reform ideas for a completely new treaty. On 14 May 1955, the Common Assembly in its Resolution 35 called on the Member States’ foreign ministers in the Council to commission one or multiple intergovernmental conferences to draw up draft treaties necessary to allow for further European integration.[13] After the publication of the Spaak Report in April 1956, work started almost immediately on two new European treaties: the Treaties of Rome.[14] The Joint Assembly, which commissioned Mosler’s report, had also called for the drafting of new treaties after the publication of the Spaak Report.[15] Hermann Mosler’s report to Frits de Nerée had been submitted only three months earlier, on 12 January 1956. With the Spaak report out, it suddenly seemed almost outdated.

In the end, the Rome Treaties did not replace the ECSC Treaty, but rather supplemented it. Art. 232 (1) of the EEC Treaty states: “The provisions of this Treaty shall not affect the provisions of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community, …”. They were finally brought together when the Rome Treaties were merged with the ECSC Treaty in the Merger Treaty, and the European Community (EC) was born. The first accessions in 1973 were therefore accessions to the EC. But as the ECSC Treaty continued to exist until 2002 within the Merger Treaty, Hermann Mosler’s 1955 legal opinion on accessions under the ECSC Treaty remained relevant: accessions to the EC always included accession to the ECSC. Moreover, the accession clause in Art. 237 EEC Treaty largely corresponded to that in Art. 98 of the ECSC Treaty.

Since Mosler’s opinion, however, the actual accession of new Member States has made it necessary to clarify the original provision. Art. 237 of the EEC Treaty therefore describes a more concrete accession procedure. Its first paragraph corresponds to the provision in the ECSC Treaty, but its second paragraph formulates requirements for accession and clarifies competences: “The conditions of admission and the amendments to this Treaty necessitated thereby shall be the subject of an agreement between the Member States and the applicant State. Such agreement shall be submitted to all the contracting States for ratification in accordance with their respective constitutional rules.” It is striking that this paragraph also corresponds to the proposals made by Hermann Mosler. The competence of the Council is settled, Treaty adaptations are explicitly mentioned, and the ratification procedure is explained. These formulations continue to exist in Art. 49 TEU. Even though it is no longer possible to determine how much Mosler’s legal opinion truly influenced the European Treaties, it is certain that the provisions the German legal scholar suggested in 1955 for accession have outlived many other provisions. They are being applied, specified, and supplemented – and continue to be discussed today.


The views expressed in this article are the author’s and in no way reflect the views of the Council of the European Union or the European Council.

[1] Jochen Abr. Frowein, ‘Hermann Mosler 70 Jahre‘, AöR 107 (1982), 630–32 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, ‘Het dubbelgezicht van Michielsgestel’, NRC Handelsblad (15.08.1992), (last consulted on 19.10.2023).

[4] (last consulted 19.10.2023).

[5] On Marga Klompé, cf. Angelika Fliegner in (last consulted 19.10.2023).

[6],_dr._Marga_A._M._-_SFA002001927.jpg (last consulted 19.10.2023).

[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, 12.

[8] (last consulted 19.10.2023).

[9] On the development of the number of Commissioners, cf. Neill Nugent and Mark Rhinard (eds), The European Commission (London: Palgrave Macmillan 2015), 97 f.

[10] Act concerning the Conditions of Accession and the Adjustments to the Treaties, (last consulted 19.10.2023).

[11] Redistribution of seats in the European Parliament after Brexit, EP Press release (31.01.2020), (last consulted 19.10.2023).

[12] On the negotiations in Nice, cf. Pierre de Boissieu et al. (eds), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council (London: John Harper Publishing 2015), Ch. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , (last consulted 19.10.2023).

[14] For the chronology of developments towards the Rome Treaties, see (last consulted 19.10.2023).

[15] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),  (last consulted 19.10.2023).

Suggested Citation:

Lea Berger, Accession to the European Union,, DOI: 10.17176/20231109-163501-0
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