Frank Schorkopf is Chair for Public and European Law at the University of Göttingen. From 2001 to 2002, he worked as a Senior Research Fellow at the MPIL.

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Grundrechtsschutz in den Gemeinschaften. Wie das MPIL in den 1970er Jahren mit seinem „Heidelberg Approach“ half, eine Krise zu lösen

Protection of Fundamental Rights in the European Communities. How the MPIL’s “Heidelberg Approach” Helped Resolve a Crisis in the 1970s

Deutsch

Im Mai 1974 veröffentlichte das Bundesverfassungsgericht seinen berühmten Solange-I-Beschluss. Der Zweite Senat hatte den fehlenden Grundrechtsschutz in den Europäischen Gemeinschaften zum Anlass genommen, europäisches Sekundärrecht weiterhin an deutschen Grundrechten zu prüfen, bis es einen vom Europäischen Parlament beschlossenen Grundrechtskatalog geben würde.[1] Die Entscheidung löste eine juristisch-diplomatische Krise aus – die den Ereignissen sehr ähnelte, die sich nach dem PSPP-Urteil vom Mai 2020 abspielten.[2]

Es ist bislang wenig bekannt, dass das Max-Planck-Institut aktiv daran beteiligt war, diese Krise zu lösen – um diese Episode soll es in der folgenden Miniatur gehen. Sie gibt am Ende Gelegenheit zu einer These über die Rolle des Europarechts in Arbeit und Selbstverständnis des Instituts zum Ende der 1990er Jahre.

Grundrechte sind „herausragende Errungenschaften des modernen Verfassungsstaates.“[3] Stets schützen sie das Individuum, indem sie die Staatsgewalt begrenzen und politische Beteiligung ermöglichen; in manchen Rechtsordnungen versprechen Grundrechte zudem soziale Teilhabe. Wenn der Europäische Gerichtshof die Gemeinschaftsgewalt aus einer autonomen Rechtsordnung heraus begründete, um das Handeln der Europäische Union von den Mitgliedstaaten möglichst unabhängig zu machen, dann benötigte diese auch eine akzeptable Form des Grundrechtsschutzes.

Rudolf Bernhardt anlässlich seiner Einführung als Institutsdirektor, 1970[4]

So argumentierte im Kern eine Studie, die Rudolf Bernhardt, seinerzeit Direktor des Instituts, über „Probleme eines Grundrechtskatalogs für die Europäischen Gemeinschaften“ im Bulletin der Gemeinschaften 1976 veröffentlichte. Die Studie wurde zusammen mit einem Bericht der Europäischen Kommission über den „Schutz der Grundrechte bei der Schaffung und Fortentwicklung des Gemeinschaftsrechts“ publiziert.[5] Diese Kopplung war kein Zufall. Die Kommission hatte die Studie bei Bernhardt in Auftrag gegeben. Sie sollte ihre Strategie für eine Grundrechtsbindung der Europäischen Gemeinschaften unterfüttern.

Die Studie ist rechtsvergleichend angelegt, wofür Bernhardt die Expertise der Referenten anzapfte. An der Studie, die die Grundrechtsbindung in den weiteren Mitgliedstaaten der Gemeinschaften untersuchte, wirkten unter anderem Karin Oellers, Eckart Klein und Christian Tomuschat mit. Die im Ton nüchterne, gediegene Studie kam zu dem Ergebnis, dass die Gemeinschaft sehr wohl an Grundrechte in Form allgemeiner Rechtsgrundsätze gebunden sei, die – der Natur des Verfahrens geschuldet – nur schrittweise entwickelt werden könnten. Gleichwohl bestünden Rechtsunsicherheit und die Bindung der Gemeinschaftsorgane, namentlich die des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, sei nicht immer eindeutig.

Die Studie endete mit der überraschenden Empfehlung, die drei Organe eine Erklärung abgeben zu lassen, an die vom Gerichtshof entwickelten Grundrechte gebunden zu sein. So ist es gekommen: Am 5. April 1977 unterzeichneten die Präsidenten der drei Organe, Kommissionspräsident Roy Jenkins, Parlamentspräsident Emilio Colombo und Ratspräsident David Owen, in Luxemburg die Gemeinsame Erklärung,[6] mit der sie die Organe an den prätorischen Grundrechtschutz banden.[7] Der Gerichtshof selbst blieb außen vor, was methodisch‑praktisch verständlich war, denn schließlich erkannte –das heißt erfand und konkretisierte – er ebenjene Gemeinschaftsgrundrechte. Dennoch entstand ein Muster, wie der zurückhaltende Umgang des Gerichtshofs mit der proklamierten, juristisch noch nicht in Kraft getretenen Charta der Grundrechte gut 20 Jahre später zeigte.

Dass die Zweifel an einer Grundrechtsbindung der Gemeinschaftsorgane durch eine Erklärung beseitigt werden sollten, knüpfte an eine kurz zuvor erprobte Innovation an. Rat und Parlament hatten sich 1975 auf eine inhaltliche Beteiligung des Parlaments an der Gesetzgebung, das Konzertierungsverfahren, geeinigt, was eine Folge des Brüsseler und des Luxemburger Vertrages war. Beide Verträge hatten das Haushaltsverfahren für das Parlament geöffnet – nun stand die aus dem Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts bekannte, parlamentarische Mitwirkung über das Budgetrecht im Raum. Die Spin‑Doktoren in den Juristischen Diensten der Organe hatten sich überlegt, das Verfahren in einer Erklärung zu regeln, denn die Verträge konnten und sollten dafür nicht geändert werden; zugleich war aber eine zumindest „weiche Normativität“ erwünscht.[8]

Meinhard Hilf, 1970er[9]

Auch wenn es keine greifbaren Erinnerungsspuren am Institut zu dem Dossier gibt, war es kein Zufall, dass die Europäische Kommission gerade das Max‑Planck‑Institut mit der Studie beauftragt hatte. Zwischen beiden Institutionen bestand nämlich über Meinhard Hilf eine persönliche Verbindung. Hilf, der 1972 in Heidelberg bei Herrmann Mosler promoviert worden war, arbeitete von 1974 bis 1976 im Juristischen Dienst der Kommission. Im Jahr 1977 kehrte er als Referent an das Institut zurück, um sich bei Bernhardt zu habilitieren. Ob der Autor der Studie seine Empfehlung, eine Organerklärung abgeben zu lassen, aus eigenem Antrieb formulierte oder ob die Studie wissenschaftliche Legitimation für einen bereits zuvor gefassten Plan geben sollte, muss an dieser Stelle offenbleiben.

Die Episode zeigt die Funktion und das Selbstverständnis des Max‑Planck‑Instituts, den Heidelberg Approach, exemplarisch auf: Als regierungsnahes Forschungsinstitut stellte es kurzfristig seine vergleichende und rechtsdogmatische Expertise, seine sprachlichen, personellen und bibliothekarischen Ressourcen in den Dienst eines übergeordneten politischen Ziels der Bundesrepublik – der europäische Integration. Zugleich leistete es einen originären Beitrag zum europäischen Grundrechtsschutz, es blieb nicht bei der Studie; Der Studienauftrag beschäftigte das Institut und die Genannten darüber hinaus, wie die große Tagung zeigt, die 1976 in Heidelberg zum europäischen Grundrechtsschutz stattfand und ein Jahr später in der Schwarzen Reihe veröffentlicht wurde.[10] Mit seinen persönlichen Verbindungen in das Auswärtige Amt,  die Europäische Kommission und das Bundesverfassungsgericht, dessen Präsident dem wissenschaftlichen Beirat des Instituts vorsitzt,[11] war es der Knotenpunkt eines Netzwerks juristischer Kommunikation.

Die Direktoren des Instituts waren auch vor und nach dieser Episode an wichtigen Ereignissen und Entwicklungen der europäischen Integration beteiligt. Hermann Mosler wirkte bekanntermaßen beratend an den Verhandlungen zur Montanunion mit und hat Schlüsselaufsätze in der ZaöRV dazu veröffentlicht.[12] Jochen Frowein, der 1981 an das Institut berufen wurde, hatte bereits 1972 am Vedel‑Bericht mitgeschrieben. Der Bericht war eine scharfsichtige, analytische Bilanz des institutionellen Rahmens der Gemeinschaften kurz nach Ende der zwölfjährigen Übergangszeit, der umfassende Vorschläge für eine Parlamentarisierung enthielt.[13] Gegen Ende seiner Amtszeit war er einer der „drei Weisen“, deren Bericht im September 2000 die „Causa Austria“, die diplomatische Sanktionierung Österreichs wegen der Regierungsbeteiligung der FPÖ, beendete.[14]

Gleichwohl will ich folgende These formulieren: „Europarecht“ war das mit leichtem Argwohn betrachtete neue Rechtsgebiet, das die Aufmerksamkeit von dem eigentlichem Erkenntnisgegenstand, dem Völkerrecht, abzuziehen drohte. Das galt jedenfalls für europarechtlich-operative Themen jenseits der Vertragsgrundlagen.[15] Der „Europarechtler“ war bis in die 1990er Jahre nicht der Typus von Nachwuchswissenschaftler oder Referent, den das Institut bevorzugte. Als Zusatzqualifikation und als pragmatische Notwendigkeit, berufungsfähig zu werden, war es geduldet. Als eigenständiges Gebiet, das als im Grunde Verwaltungsrecht und damit außerhalb der Institutszuständigkeit liegend betrachtet wurde, war es jedenfalls bis Anfang der 2000er Jahre beargwöhnt. Noch als ein sehr bekannter, neuer Direktor mit, unter anderem, starkem europarechtlichen Profil berufen wurde, hieß es intern, man hoffe, er mache Wirtschaftsvölkerrecht und nicht zu viel Europarecht.

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[1] BVerfGE 37, 271-305 – Solange I; zu den nationalen und europäischen Folgen des Beschlusses: Bill Davies, Pushing Back: What Happens When Member States Resist the European Court of Justice?, Contemporary European History 21 (2012), 417-435.

[2] BVerfGE 154, 17-152 – PSPP.

[3] Rudolf Bernhardt, Probleme eines Grundrechtskatalogs für die Europäischen Gemeinschaften: Studie, Bulletin der Europäischen Gemeinschaften 1976, Beilage 5/76, 25.

[4] Foto: MPIL.

[5] Bernhardt (Fn. 3).

[6] Europäische Kommission, Audiovisual Service, Signature of a joint declaration on the respect of fundamental rights by the EP, the Council and the CEC, ID: P-015852/00-01.

[7] Gemeinsame Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 27. April 1977, ABl. 1977, C 103/1.

[8] Näher: Frank Schorkopf, Die unentschiedene Macht, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2023, 158 ff., 170.

[9] Foto: MPIL.

[10] Herrmann Mosler/Rudolf Bernhardt/Meinhard Hilf (Hrsg.), Grundrechtsschutz in Europa. Europäische Menschenrechts-Konvention und Europäische Gemeinschaften. Internationales Kolloquium veranstaltet vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Heidelberg, Berlin: Springer 1977.

[11] Vgl. in diesem Kontext: Ernst Benda/Eckart Klein, Das Spannungsverhältnis von Grundrechten und übernationalem Recht, Deutsches Verwaltungsblatt 89 (1974), 389 ff.

[12] Hermann Mosler, Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl – Entstehung und Qualifizierung, ZaöRV 14 (1951/52), 1- 45; Hermann Mosler, Zur Anwendung der Grundsatzartikel des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, ZaöRV 17 (1956), 407-427; Hermann Mosler, Begriff und Gegenstand des Europarechts, ZaöRV 28 (1968), 481-502.

[13] Bericht der ad hoc-Gruppe für die Prüfung der Frage einer Erweiterung der Befugnisse des Europäischen Parlaments („Bericht Vedel“),25.3.1972, Bulletin der Europäischen Gemeinschaften 1972,  Beilage 4/72, 7-85, 83 ff., auszugsweise zugänglich unter https://www.cvce.eu/de/obj/auszug_aus_dem_bericht_vedel_uber_die_entwicklung_der_praktiken_der_zusammenarbeit_zwischen_den_institutionen_25_marz_1972-de-5b08539b-cac2-43dc-85d9-2ecafb02bba5.html.

[14] Siehe: Constanze Jeitler, An “Almost Impossible Mission”: MPIL Director Jochen Abr. Frowein and the “EU Sanctions Against Austria” in 2000, MPIL100.de.

[15] Der vom Institut, besonders von Jochen Frowein, bearbeitete europäische Menschenrechtsschutz durch die EMRK ist davon ausgenommen, allerdings ist dieser als völkervertragliches Instrument des Menschenrechtsschutzes dem Völkerrecht zuzuordnen.

English

In May 1974, the German Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) published its famous Solange I decision. The Second Senate had found that the lack of fundamental rights protection in the European Communities necessitated the application of German fundamental rights law to European secondary law as long as (“solange”) there was no catalogue of fundamental rights adopted by the European Parliament.[1]  The decision triggered a legal and diplomatic crisis – very similar to the events that unfolded after the PSPP judgement in May 2020.[2]

Until now, little attention has been drawn to the fact that the Max Planck Institute was actively involved in resolving this crisis – this episode will be the subject of the following miniature. At the end, it provides an opportunity to formulate a thesis on the role of EU law in the institute’s work and self-image at the end of the 1990s.

Fundamental rights are an “outstanding achievement of the modern constitutional state.”[3]  Their general purpose lies in protecting the individual by limiting state power and enabling political participation; in some legal systems, fundamental rights also promise social emancipation. With the European Court of Justice substantiating the political power of the European Communities on the basis of an autonomous legal order in order to make the European Union’s actions as independent as possible from the member states, it now also required an acceptable form of fundamental rights protection.

Rudolf Berhardt at his inauguration as director of the institute, 1970[4]

This was the essence of a study published by Rudolf Bernhardt, the institute’s director at the time, on “Problems of a Catalogue of Fundamental Rights for the European Communities” („Probleme eines Grundrechtskatalogs für die Europäischen Gemeinschaften“) in the Bulletin of the Communities in 1976. The study was published together with a report by the European Commission on the “Protection of Fundamental Rights in the Creation and Development of Community Law”.[5]  This link was no coincidence. The Commission had commissioned the study from Bernhardt. It was intended to underpin its strategy for binding the European Communities to fundamental rights.

The study follows a comparative law approach, for which Bernhardt tapped into the expertise of the research fellows. Karin Oellers, Eckart Klein and Christian Tomuschat, among others, contributed to the study, which analysed the commitment to fundamental rights in the other member states of the Communities. The study, sound and sober in tone, concluded that the Community is indeed bound by fundamental rights in the form of general legal principles, which – due to the nature of the process – can only be developed incrementally. Nevertheless, it found, there was legal uncertainty and the binding nature of those principles for the European institutions, namely the European Parliament, the Council, and the Commission, was sometimes ambiguous.

The study ended with the surprising recommendation to have the three institutions make a declaration on their commitment to the fundamental rights developed by the European Court of Justice. That was what ensued: On 5 April 1977, the presidents of the three institutions, president of the Commission Roy Jenkins, president of the parliament Emilio Colombo, and president of the Council David Owen, signed a Joint Declaration in Luxembourg,[6] binding the institutions to the praetorian protection of fundamental rights.[7]  The Court of Justice itself was left out, which was understandable from a methodological and practical point of view, as it recognised – i.e. invented and concretised – precisely those Community fundamental rights. Nevertheless, a pattern emerged, as the Court’s cautious approach to the Charter of Fundamental Rights, which has been proclaimed but did not enter into force legally yet, showed a good 20 years later.

Dispelling the doubts about the Community institutions’ commitment to fundamental rights by means of a declaration was a course of action based on an innovation that had been tried out shortly before. In 1975, the Council and Parliament had agreed on a substantive involvement of the Parliament in the legislative process, the conciliation procedure, which was a consequence of the Brussels and Luxembourg Treaties. Both treaties had opened up the budgetary procedure to the European Parliament – now parliamentary involvement via budgetary power, familiar from 19th century constitutionalism, was on the cards. The spin doctors in the legal services of the institutions had considered laying out the procedure in a declaration, as the treaties could not and were not supposed to be amended for this purpose, while at the same time, however, at least “soft normativity” was desired. [8]

Meinhard Hilf, 1970s[9]

Even if there are no tangible traces of the dossier at the Institute, it was no coincidence that the European Commission had explicitly commissioned the Max Planck Institute with the study. There was a personal connection between the two institutions through Meinhard Hilf. Hilf, who had obtained his doctorate in Heidelberg in 1972 under Herrmann Mosler, worked in the Commission’s legal service from 1974 to 1976. In 1977, he returned to the Institute as a research fellow to complete his habilitation under Bernhardt. Whether the author of the study formulated his recommendation to have the European institutions make a declaration on his own initiative or whether the study was intended to provide scientific support for a plan that had already been drawn up must be left open at this point.

In any case, the episode exemplifies the Heidelberg Approach, the function and self-image of the Max Planck Institute: As a government-related research institute, it placed its comparative and dogmatic expertise, its linguistic, human, and library resources at the service of an overarching political goal of the Federal Republic of Germany, namely European integration. At the same time, it made a singular contribution to the protection of European fundamental rights – also beyond the study itself. The topic was dealt with extensively by the institute and its researchers, as shown by the major conference held in Heidelberg in 1976 on the protection of European fundamental rights, which was published a year later in the Black Series (“Schwarze Reihe”).[10]  With its personal connections to the Foreign Office, the European Commission and the Federal Constitutional Court, whose President chairs the Institute’s Scientific Advisory Board,[11] it was the hub of a network of legal communication.

The directors of the Institute were also involved in important events and developments in European integration before and after this episode. Hermann Mosler is known to have been involved in an advisory capacity in the negotiations on the European Coal and Steel Community and published key articles on the subject in the institute’s journal Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV; English title: Heidelberg Journal of International Law, HJIL).[12]  Jochen Frowein, who was appointed to the Institute in 1981, had already contributed to the “Vedel Report” in 1972. The report was a perceptive, analytical assessment of the institutional framework of the Communities shortly after the end of the twelve‑year transition period, which contained comprehensive proposals for parliamentarisation.[13]  Towards the end of his directorship, he was one of the “three wise men” whose report in September 2000 put an end to the “Causa Austria”, the diplomatic sanctions imposed on Austria because of the FPÖ’s participation in government.[14]

Nevertheless, I would like to conclude with the following thesis: “EU law” was a new field of law viewed with slight suspicion as it threatened to draw attention away from the core object of interest, international law. This was certainly the case for issues relating to operative EU law beyond the foundations of the treaties.[15]  Until the 1990s, the “European law scholar” was not the type of junior academic or research fellow favoured by the Institute. EU law was tolerated as an additional qualification and as a pragmatic necessity to become eligible for appointment. As an independent field, which was regarded essentially administrative law and therefore outside the Institute’s remit, it was frowned upon until the early 2000s. Even when a very well-known new director with, among other things, a strong European law profile, was appointed, word was one hoped that he would focus on international trade law and not EU law.

Translation from the German original: Sarah Gebel

[1] BVerfGE 37, 271-305 – Solange I; On the national and international aftermath of the decision: Bill Davies, Pushing Back: What Happens When Member States Resist the European Court of Justice?, Contemporary European History 21 (2012), 417-435.

[2] BVerfGE 154, 17-152 – PSPP.

[3] Rudolf Bernhardt, Probleme eines Grundrechtskatalogs für die Europäischen Gemeinschaften: Studie, Bulletin of the European Communities 1976, supplement 5/76, 25.

[4] Photo: MPIL.

[5] Rudolf Bernhardt (fn. 3).

[6] European Commission, Audiovisual Service, Signature of a joint declaration on the respect of fundamental rights by the EP, the Council and the CEC, ID: P-015852/00-01.

[7] Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, Official Journal of the European Communities, 27 April 1977, C 103/1.

[8] For further reference: Frank Schorkopf, Die unentschiedene Macht, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2023, 158 ff., 170.

[9] Photo: MPIL.

[10] Herrmann Mosler/ Rudolf Bernhardt/ Meinhard Hilf (eds.), Grundrechtsschutz in Europa. Europäische Menschenrechts-Konvention und Europäische Gemeinschaften. Internationales Kolloquium veranstaltet vom Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Heidelberg, Berlin: Springer 1977.

[11] In this context, cf: Ernst Benda/Eckart Klein, Das Spannungsverhältnis von Grundrechten und übernationalem Recht, Deutsches Verwaltungsblatt 89 (1974), 389 ff.

[12] Hermann Mosler, Der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl – Entstehung und Qualifizierung, HJIL 14 (1951/52), 1- 45; Hermann Mosler, Zur Anwendung der Grundsatzartikel des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, HJIL 17 (1956), 407-427; Hermann Mosler, Begriff und Gegenstand des Europarechts, HJIL 28 (1968), 481-502.

[13] Report of the Working Party examining the problem of the extension of the powers of the European Parliament (“Vedel Report”), 25 March 1972, Bulletin of the European Communities 1972, supplement 4/72, 7-85, 83ff, available at: Archive of European Integration (pitt.edu).

[14] See: Constanze Jeitler, An “Almost Impossible Mission”: MPIL Director Jochen Abr. Frowein and the “EU Sanctions Against Austria” in 2000, MPIL100.de.

[15] This excludes human rights protection under the European Convention of Human Rights, which has been researched at the institute, especially by Jochen Frowein. It is, as an international treaty on human rights, however, part of international law.