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„Mir scheint, daß alle philosophischen und auch alle emotionalen Höhepunkte der Diskussion über Ius Cogens schon erreicht sind.“ – Mit dieser Einschätzung aus dem Jahre 1969 sollte Hermann Mosler sich gründlich geirrt haben. So haben zahlreiche Staaten die Arbeiten der UN‑Völkerrechtskommission von 2014 bis 2022 zum Ius Cogens ausführlich kommentiert und kritisiert. In der Völkerrechtskommission selbst wurde das Ius Cogens ebenso kontrovers verhandelt. In der Frage etwa, welche Wirkungen das Ius Cogens auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates zeitigt, warnte ein Kommissionsmitglied gar vor der Zerstörung des kollektiven Sicherheitssystems der UN und vor der Gefahr eines dritten Weltkriegs. Emotionaler kann eine Diskussion in der Völkerrechtskommission kaum ablaufen. Auch die Frage nach der philosophischen Grundlage des Ius Cogens ist mitnichten geklärt. Das „Ius Cogens im Völkerrecht“ bleibt damit entgegen Moslers Einschätzung auch über 50 Jahre später äußerst umstritten. Moslers Aufsatz, erschienen im 25. Schweizerischen Jahrbuch für internationales Recht (S. 9‑40), kann aber dennoch nicht ohne Weiteres als überholt und veraltet abgetan werden. Neu gelesen wirft er ein Schlaglicht auf die weiterhin bestehenden konzeptionellen Unklarheiten des Ius Cogens. Zugleich zeigt Moslers Aufsatz, wie anders als heute die deutsche Völkerrechtswissenschaft sich damals einem universellen Phänomen genähert hat: unverhohlen von einem deutschen (und europäischen) Vorverständnis ausgehend.
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1. Was ist, und warum beschäftigte sich Mosler mit Ius Cogens im Völkerrecht?
Ius Cogens meint im Völkerrecht universell geltende Normen, die mit besonderen Wirkungen ausgestattet sind. Zu diesen Wirkungen zählt insbesondere, dass vom Ius Cogens abweichende Verträge unwirksam sind. Einzelne Staaten können daher keinen Vertrag schließen, der vom Ius Cogens abweicht. Zu den Völkerrechtsnormen mit Ius‑Cogens-Charakter werden gemeinhin so wichtige Regeln wie das Verbot des Angriffskrieges, das Völkermordverbot und das Sklavereiverbot gezählt. Bei einigen Normen ist aber umstritten, ob und inwieweit sie zum Ius Cogens gehören, da noch nicht in allen Einzelheiten geklärt ist, wie eine Norm den Ius‑Cogens‑Charakter erlangt. Auch bleibt umstritten, welche weiteren besonderen Wirkungen Ius Cogens (etwa auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates) zeitigt. Weithin anerkannte Wirkung des Ius Cogens ist jedenfalls die Unwirksamkeit abweichender Verträge. Daher werden die Ius‑Cogens‑Normen auch als zwingende Normen bezeichnet, als Gegenstück zu dispositiven oder abdingbaren Normen. Diese Unabdingbarkeit widerspricht auf den ersten Blick der traditionellen Grundannahme des Völkerrechts, dass Staaten die Normen des Völkerrechts schaffen und daher auch mehr oder minder frei abschaffen oder ändern können. Wie schon Mosler resümierte: „Das Ius Cogens-Problem rührt also an die Grundlagen des Völkerrechts“ (10).
Zwei Umstände dürften Mosler zur Hinwendung zum Ius Cogens veranlasst haben. Den äußeren Anlass bildet die zeitgleich verhandelte und verabschiedete Wiener Vertragsrechtskonvention. In Artikel 53 dieses Vertrags heißt es: „Ein Vertrag ist nichtig, wenn er […] im Widerspruch zu einer zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts steht. […] Eine zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechts [ist] eine Norm, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts derselben Rechtsnatur geändert werden kann.“ In dieser Formulierung deutet sich auch an, aus welchem inneren Anlass das Ius Cogens Moslers Interesse geweckt haben dürfte: Der Bezug zur internationalen Staatengemeinschaft, ein Motiv, das auch in weiteren seiner Publikationen zentral sein sollte (siehe insbesondere der Beitrag „The international society as a legal community“, Moslers 1974 gehaltener General Course an der Haager Akademie).
2. Moslers unklare Begriffsklärung – ein Schlaglicht auf die Unklarheit des Ius Cogens selbst
Was trägt Moslers Aufsatz nun in der Rückschau zum Verständnis des Ius Cogens bei? Mosler identifiziert zwei Wurzeln des Ius Cogens: Einerseits gebe es einen „traditionellen Begriff des Ius Cogens im innerstaatlichen Recht“ (9), mit dem eine Beschränkung der freien Gestaltung von Vertragsverhältnissen gemeint sei, andererseits werde Ius Cogens mit der „ordre public“ gleichgestellt. Diese Unterscheidung Moslers gilt es zu nachzuzeichnen und zu bewerten.
Ius Cogens als Gegenbegriff zum Ius Dispositivum
Das traditionelle Ius Cogens im innerstaatlichen Sinne charakterisiert Mosler als diejenigen Normen, von denen der Gesetzgeber im Interesse der Gesamtheit oder besonders Schutzbedürftiger bestimmt, dass die Rechtsunterworfenen nicht durch Vertrag über sie verfügen dürfen. Damit stehe das Ius Cogens dem Ius Dispositivum gegenüber, also denjenigen Normen, von denen Private durch Vertrag abweichen dürften. Diese Unterscheidung setze ein hierarchisches Verhältnis zwischen dem Gesetzgeber und den Rechtsunterworfenen voraus (15). Die Ius‑Cogens‑Normen müssten aber den anderen Normen nicht hierarchisch übergeordnet sein; dieselbe Rechtsquelle könne zwingende wie nachgiebige Normen enthalten. Dieses Konzept sei trotz aller strukturellen Unterschiede zum innerstaatlichen Recht auch in das Völkerrecht übertragbar (16‑22), denn das Völkerrecht sei mehr als ein Bündel bi‑ und multilateraler Beziehungen. Die Staatengesellschaft habe stets ein Mindestmaß an Homogenität und Gemeinschaftscharakter aufgewiesen (16‑17).
Was die an dieser Stelle in Bezug genommene Völkerrechtsgemeinschaft nun für Moslers Verständnis des völkerrechtlichen Ius Cogens bedeutet, bleibt in seinen weiteren Ausführungen aber unklar. Zunächst betont Mosler, dass die Staaten, wenn man sie als Gesetzgeber des Völkerrechts verstehen will, in dieser Rolle folgerichtig festlegen könnten, welche Normen sie mit welcher Wirkung ausstatten, eben manche Normen als zwingend, andere als abdingbar ausgestalten. Mit diesem Verständnis kann es erstens auch regionales Ius Cogens geben: Eine Gruppe von Staaten kann durch Vertrag oder regionales Gewohnheitsrecht eine regionale Norm setzen und dieser in ihren Beziehungen Ius Cogens-Wirkungen verleihen. Das stellt Mosler so ausdrücklich nicht fest, setzt es aber voraus, wenn er Beschränkungen der Vertragsfreiheit der Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften als Beispiel des Ius Cogens anführt (20‑21). In einem späteren Abschnitt über die Entstehung von Ius Cogens (37‑39) hingegen nimmt Mosler allein auf Normen des allgemeinen (also für alle Staaten geltenden) Völkerrechts Bezug, wie auch der zitierte Artikel 53 der Wiener Vertragsrechtskonvention es tut. Dies schlösse regionales Ius Cogens aus. Moslers Sicht auf die Universalität des Ius Cogens bleibt letztlich ungeklärt. Zweitens kann es mit diesem Verständnis auch völlig triviales Ius Cogens geben. Wenn es im Belieben der Staaten steht, einer von ihnen geschaffenen Norm Ius‑Cogens‑Status zu verleihen, ist das Ius Cogens inhaltlich offen. Es bleibt aber unklar, wie dieses Verständnis in Einklang zu bringen ist mit dem Zusammenhang des Ius Cogens zum Gemeinschaftscharakter der Völkerrechtsordnung, den Mosler zunächst betont hat.
Schließlich gebe es aber auch noch „aus rational erkennbaren Notwendigkeiten des Zusammenlebens“ (18) entstehendes Ius Cogens. Demnach könnten manche Ius‑Cogens‑Normen von den Staaten geschaffen werden, andere wäre den Staaten vorausgesetzt. Aus heutiger Sicht erstaunt Moslers Offenheit für verschiedene Arten des Ius Cogens und regt zugleich zum Nachdenken an. Das gegenwärtige Schrifttum streitet nach wie vor darüber, ob Normen ihren Ius‑Cogens‑Charakter durch staatliche Setzung erlangen oder aus einer der Rechtsetzung der Staaten entzogenen Quelle fließen, die als Natur- oder Vernunftrecht beschrieben werden kann. Diese beiden Begründungsansätze der Entstehung von Ius Cogens betrachtet die heutige Völkerrechtswissenschaft dabei als einander ausschließend – ganz im Gegensatz zu Mosler, der offenbar verschiedene Entstehungsgründe für verschiedene Ius‑Cogens‑Normen akzeptiert. Insgesamt jedenfalls befürwortet Mosler, das völkerrechtliche Ius Cogens in Entsprechung des innerstaatlichen Ius Cogens als Gegenstück zum Ius Dispositivum zu verstehen.
Ius Cogens als ordre public des Völkerrechts
Eindrücke aus dem Institutsleben: Teilnehmende des Kolloquiums Staatshaftung 1964 (Foto: MPIL)
Der zweiten von ihm identifizierten konzeptionellen Wurzel des Ius Cogens begegnet Mosler hingegen mit Skepsis, dem Ius Cogens konzipiert als völkerrechtlicher ordre public. Unter ordre public versteht Mosler „Normen, deren Respektierung zur Erhaltung der Völkerrechtsgemeinschaft notwendig ist“ (24). Sie schützen „Rechtswerte, die dem Zweck der Rechtsgemeinschaft dienen“. Damit sei ein Ius Cogens im Sinne eines ordre public wesentlich weiter als im vorher beschriebenen Sinne. Über eine Beschränkung der Vertragsfreiheit hinaus würde das Ius Cogens dann nämlich auch rein tatsächliche Handlungen der Staaten verbieten (25‑26). Mosler zieht das Beispiel des Gewaltverbots als Ius‑Cogens‑Norm heran um dies zu illustrieren: Neben die Unwirksamkeit von Verträgen, die von dem Gewaltverbot abweichen, trete dann ein Verbot der einzelnen Gewalthandlungen. Diese Ausweitung des Ius Cogens lehnt Mosler schließlich mit dem Argument ab, es bestehe kein Anlass, dem innerstaatlich klaren Begriff des Ius Cogens im Völkerrecht einen anderen Inhalt zu geben.
Sodann argumentiert Mosler aber doch für eine Ausweitung des völkerrechtlichen Ius Cogens über das Konzept des innerstaatlichen Ius Cogens hinaus. Ius Cogens könne auch Staaten binden, die „Außenseiter der Rechtserzeugung“ (26) sind, sich also an der Entstehung der betreffenden Norm nicht beteiligt haben oder diese gar ablehnen. Dies spielt beim innerstaatlichen Ius Cogens keine Rolle, da die Rechtsunterworfenen ohnehin alle an das Recht gebunden sind, unabhängig von ihrem Willen oder ihrer Beteiligung an der Rechtserzeugung. Diese Auffassung Moslers hat sich durchgesetzt: Auch ein ständig dagegen protestierender Staat (sogenannter persistent objector) ist ungeachtet seines Protests an die völkerrechtlichen Ius‑Cogens‑Normen gebunden.
Nicht überzeugen hingegen kann dabei Moslers Begründung dieser Wirkung des Ius Cogens mit dem Nordseefestlandsockelfall des Internationalen Gerichtshofs (IGH). Der IGH habe angenommen, Deutschland könne unter Umständen gegen seinen Willen an eine Völkerrechtsnorm gebunden sein, auf die Dänemark und die Niederlande sich beriefen. Diese Annahme, so Mosler, sei nur sinnvoll, wenn man von einem Ius Cogens ausgeht, dass eine solche Bindung gegen den Willen des betreffenden Staates bewirken könnte (28). Moslers Begründung ist allerdings nicht zuzustimmen, da die Annahme des IGH auch ohne Rückgriff auf Ius Cogens sinnvoll ist und auf den Regeln über Entstehung und Wirkung des Völkergewohnheitsrecht beruht. Ein entgegenstehender Wille allein verhindert die Bindung an Völkergewohnheitsrecht nämlich gerade nicht, vielmehr muss nach der Persistent‑objector‑Regel dieser Wille auch rechtzeitig, deutlich und beharrlich geäußert werden. Nur wenn der IGH festgestellt hätte, dass erstens die streitige Norm gewohnheitsrechtlich entstanden war, und dass zweitens Deutschland die Voraussetzungen des persistent objector erfüllte, wäre es auf die Frage angekommen, ob Deutschland trotz Protests kraft Ius Cogens an die streitige Norm gebunden wäre. Der Nordseefestlandsockelfall spielt denn auch in späteren Debatten zum Ius Cogens keine Rolle. Vielleicht rührte Moslers Bezugnahme auf den Fall schlicht daher, dass er das Urteil des IGH als Ad‑hoc‑Richter mitverhandelt hatte. Mosler gelingt es in seinem Aufsatz insgesamt nicht, eine stringente Konzeption des völkerrechtlichen Ius Cogens vorzulegen.
3. Moslers Methode: Beispiele aus Deutschland und Europa
Neben diese inhaltlichen treten auch methodische Schwächen. Die zweischrittige Argumentation Moslers beim Ius Cogens als Gegenbegriff zum Ius Dispositivum (erstens: Ius Cogens als Prinzip im innerstaatlichen Recht; zweitens: Übertragung des Prinzips ins Völkerrecht) erinnert an eine anerkannte Methode zur Ermittlung allgemeiner Rechtsgrundsätze des Völkerrechts. Dabei erstaunt, wie freimütig Mosler sich im Abschnitt zum Ius Cogens im innerstaatlichen Recht (14‑16) damit begnügt, einen Blick allein in die deutsche Rechtsordnung zu werfen, um die so ermittelte Bedeutung des Ius Cogens dann seiner weiteren Abhandlung zugrunde zu legen. Nach schon damals einhelligem Verständnis des Artikel 38 des IGH‑Statuts kommt es nämlich für die allgemeinen Rechtsgrundsätze darauf an, dass diese in den nationalen Rechtsordnungen vieler und verschiedenster Staaten anerkannt sind. Mosler zitiert das deutsche BGB (15) und wendet seinen Blick keiner anderen nationalen Rechtsordnung zu. Auch in anderen Abschnitten dominieren Beispiele aus dem deutschen Recht, sei es der Grundsatz der Bundestreue aus dem Grundgesetz (31), die Figur des Ermessensspielraums aus dem Verwaltungsrecht (32), oder die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu verfassungswidrigem Verfassungsrecht (38).
Immerhin ist aber auch der europäische Geist Moslers (der ab 1959 als Richter am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte diente) erkennbar. So nimmt Mosler Bezug auf die Rechtsprechung dieses Gerichts (32) und führt, wie schon erwähnt, die Europäischen Gemeinschaften als Organisationen an, deren Mitgliedsstaaten in eine Beschränkung ihrer Vertragsfreiheit eingewilligt haben (20‑21). Dennoch: nationale oder regionale Beispiele jenseits des deutschen oder europäischen Rechtskreises fehlen. Das erstaunt umso mehr, wenn man bedenkt, dass Mosler zur selben Zeit Direktor eines Instituts war, zu dessen Aufgaben es zählte, Rechtsvergleichung auch mit Rechtsordnungen außerhalb der Grenzen Europas zu betreiben. Auch der Umstand, dass Mosler seinen (später überarbeiteten) Aufsatz zunächst als Vortrag vor der Schweizerischen Vereinigung für Internationales Recht hielt, kann hier kaum als Erklärung dienen, da Mosler auf das Schweizer Recht ebenfalls in keiner Weise eingeht.
Es drängt sich daher der Eindruck auf, dass Mosler Denken über das Ius Cogens im Völkerrecht auf ein deutsches und europäisches Vorverständnis beschränkt blieb. Die heutige Völkerrechtswissenschaft würde es zutreffend als Eurozentrismus und epistemischen Nationalismus kritisieren, universelles Völkerrecht durch eine solche Brille zu lesen. Ein Merkmal des epistemischen Nationalismus ist nach dem von Anne Peters geprägten Begriff, dass Zugänge zum Völkerrecht von Vorverständnissen aus dem nationalen Recht verfärbt sind und dadurch ihren universellen Anspruch nicht erfüllen können. Genau dieser Gefahr setzt Mosler sich mit seiner Beschränkung auf überwiegend deutsche Beispiele aus.
4. Ausblick ins Ungewisse
Trotz dieser methodischen Schwäche und trotz der Unklarheiten, die Moslers Ausführungen zum Konzept des Ius Cogens nicht beseitigen konnten, ist seine Unterscheidung der zwei konzeptionellen Wurzeln des Ius Cogens im Völkerrecht erhellend. Sie mag nämlich eine Erklärung bieten für die bleibende konzeptionelle Unschärfe des Ius Cogens im Völkerrecht. Einerseits wird das Ius Cogens auch heute noch als Grenze der Rechtsetzungsmacht der Staaten gesehen, ähnlich einem Ius Cogens als Gegenbegriff zum Ius Dispositivum. Dann handelt es sich um eine bloße Regelungstechnik, die für beliebige Inhalte und regionales Ius Cogens offen wäre. Andererseits wird das Ius Cogens heute ganz überwiegend mit den grundlegenden Werten der Völkerrechtsgemeinschaft verknüpft, wie es der Ordre‑public‑Konzeption innewohnt und wie zuletzt in den Schlussfolgerungen der Völkerrechtskommission betont. Das konzeptionelle Spannungsverhältnis zwischen diesen beiden Wurzeln des Ius Cogens vermag die bleibende Unschärfe des Ius Cogens im Völkerrecht zu erklären. Es bleibt abzuwarten, wie sich das Ius Cogens im Völkerrecht und in der Völkerrechtswissenschaft weiterentwickeln wird. Entgegen Moslers eingangs zitierter Einschätzung von 1969 scheint mir heute, dass eine abschließende Beurteilung der philosophischen und auch emotionalen Höhepunkte der Diskussion über Ius Cogens ebenso unangemessen wäre wie die damit verbundene Prognose weiterer Völkerrechtsentwicklungen.
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Suggested Citation: Felix Herbert, Hermann Mosler und das „Ius Cogens im Völkerrecht“, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240327-100215-0 |
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| Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED | |
English
“It seems to me that all the philosophical and emotional highlights of the discussion on ius cogens have already been reached.” – With this assessment from 1969, Hermann Mosler should turn out to be thoroughly mistaken. Numerous states have extensively commented on and criticised the work of the UN International Law Commission (ILC) on ius cogens from 2014 to 2022. Within the ILC itself, the discussion on ius cogens was equally controversial. On the question of the effects of ius cogens on UN Security Council resolutions, for example, a Commission member even warned of the destruction of the UN collective security system and the danger of a third World War. A discussion in the ILC could hardly be more emotional. The philosophical basis of ius cogens is far from settled as well. Contrary to Moslers assessment, “Ius cogens in international law” thus remains extremely controversial even over 50 years later. However, Mosler’s article, published in the 25th edition of the Swiss Yearbook of International Law (pp. 9‑40), cannot simply be dismissed as outdated or obsolete. When revisited, it sheds light on the continuing conceptual ambiguities of ius cogens (2.). At the same time, Mosler’s article illustrates how differently than today German scholars on international law approached a universal phenomenon: unashamedly based on German (and European) preconceptions (3.).
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1. What is, and why did Mosler Engage with Ius Cogens in International Law?
In international law, ius cogens refers to universally applicable norms that are endowed with special effects. These effects include, among others, the invalidity of legal acts derogating from ius cogens norms. Individual states, for example, cannot conclude a treaty that sets ius cogens aside. Ius cogens in international law is generally said to include such important rules as the prohibition of aggressive war, the prohibition of genocide, and the prohibition of slavery. However, it is disputed whether and to what extent some norms belong to the body of ius cogens, as the details of how a norm acquires ius cogens character are not fully clarified. Various effects of ius cogens also remain contentious, such as their effect on UN Security Council resolutions. In any case, a widely recognised effect of ius cogens is the invalidity of derogating treaties. Ius cogens norms are therefore also referred to as peremptory norms, contrasting with dispositive or derogable norms. At first glance, this non-derogable nature of ius cogens norms conflicts with the classical principle of international law that states make international law, and are therefore free to abolish or amend its rules. As Mosler summarised: “the ius cogens problem thus touches the foundations of international law” (10; quotes translated by the author).
Two circumstances may have prompted Mosler to engage with ius cogens. The extrinsic reason was the negotiation and adoption of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT) at the time. Article 53 of this treaty states: “A treaty is void if, at the time of its conclusion, it conflicts with a peremptory norm of general international law. […] a peremptory norm of general international law is a norm accepted and recognized by the international community of States as a whole as a norm from which no derogation is permitted and which can be modified only by a subsequent norm of general international law having the same character.” This formulation also indicates the intrinsic reason that may have sparked Mosler’s interest in ius cogens: The reference to the international community of states, a motif that would remain central in his further work (notably in his 1974 General Course at the Hague Academy, “The international society as a legal community”).
2. Mosler’s Unclear ‘Clarifications’ – Shedding Light on the Ambiguity of Ius Cogens Itself
In retrospect, what does Mosler’s article contribute to the understanding of ius cogens? Mosler identifies two conceptual roots of ius cogens. According to him, the first root of ius cogens is the “traditional concept of ius cogens in domestic law” (9), which refers to a restriction of the freedom of contract. The second root, Mosler argues (14‑28), equates ius cogens with “ordre public”. The following sections shall examine and evaluate Mosler’s distinction.
Ius Cogens as an Antonym to Ius Dispositivum
Mosler characterises traditional ius cogens in a domestic law sense as those norms the legislator determines to be norms from which individuals may not derogate through contract, be it in the interest of the community, or to protect particularly vulnerable individuals. Ius cogens is thus contrasted with ius dispositivum, i.e. those norms individuals are free to derogate from by contract. This distinction presupposes a hierarchical relationship between the legislator and the contracting individuals (15). Ius cogens norms, however, need not be hierarchically superior to other norms; the same source of law can contain both non-derogable and derogable norms. Despite all structural differences to domestic law, Mosler holds that this concept is also transposable to international law (16‑22), because international law is more than a bundle of bilateral and multilateral relations. The international community of states had always exhibited a minimum level of homogeneity and community character (16‑17).
However, Mosler’s subsequent reasoning does not clarify what this reference to the international community means for his understanding of ius cogens in international law. First of all, Mosler emphasises that conceiving states as the legislators of international law would entail that they could also determine which norms to endow with what status or effects – conferring ius cogens status on some, and ius dispositivum status on other norms. With this understanding, regional ius cogens norms are well conceivable: A group of states can create a regional norm by treaty or regional customary law and confer, within their relations, ius cogens status on it. Mosler does not explicate this possibility, but implies it when he cites restrictions on the freedom of contract of the member states of the European Communities as an example of ius cogens (20‑21). In a later section on the emergence of ius cogens (37‑39), however, Mosler refers exclusively to norms of general international law (i.e. applicable to all states), as does the Vienna Convention cited above. This would exclude the possibility of regional ius cogens. In the end, Mosler’s view on the universality of ius cogens remains unclear. Secondly, with this understanding, the content of ius cogens norms could be completely trivial. If states are free to confer ius cogens status on any norm they create, ius cogens norms may have any content. It is unclear how this characteristic can be reconciled with the connection of ius cogens to the community character of the international legal order, which Mosler initially emphasised.
Finally, however, Mosler claims that certain ius cogens norms also arise “from rationally recognisable necessities of coexistence” (18). Thus, some ius cogens norms could be made by states, others would be removed from states’ law-making powers. From today’s perspective, Mosler’s openness to different types of ius cogens norms is astonishing and thought-provoking. Current scholarship still disagrees whether ius cogens norms acquire their status by states conferring it, or from a source beyond states’ control, which can be described as natural or rational law. These two potential sources of ius cogens status are widely regarded as mutually exclusive – in stark contrast to Mosler, who apparently accepts different sources for different ius cogens norms. Overall, Mosler is in favour of understanding ius cogens in international law as an antonym to ius dispositivum, in keeping with domestic ius cogens.
Ius Cogens as the Ordre Public of International Law
In contrast, Mosler is sceptical about the second conceptual root of ius cogens he identified, ius cogens understood as an international ordre public. According to Mosler, ordre public refers to “norms whose respect is necessary for the preservation of the international legal community” (24). These norms protect “legal values that serve the purpose of the legal community”. Ius cogens in the sense of ordre public would be significantly broader than in the domestic sense described above. Beyond restricting freedom of contract, ius cogens so understood would prohibit factual conduct of states (25‑26). Mosler uses the example of the prohibition of the use of force as a norm of ius cogens to illustrate this difference: in addition to the invalidity of a treaty derogating from the prohibition of the use of force, there would then be a prohibition of the individual act of aggression. Mosler ultimately rejects this expansion of ius cogens, arguing that there was no reason to give the clear domestic concept of ius cogens a different content in international law.
However, Mosler then proceeds to argue for a certain expansion of international ius cogens beyond the domestic concept. In international law, ius cogens could also bind states that are “outsiders to law‑making” (26), i.e. those that have not participated in or even reject the creation of the norm in question. Such an effect is irrelevant for domestic ius cogens, since all individuals are bound by the law regardless of their will or their participation in law‑making. This aspect of Mosler’s article has prevailed: Even a state that constantly protests against them (the so‑called persistent objector) is bound by ius cogens norms regardless of its protest.
However, Mosler’s invocation of the North Sea Continental Shelf case of the International Court of Justice (ICJ) to justify this feature of ius cogens is not convincing. The ICJ had assumed that Germany could, under certain circumstances, be bound against its will by a norm of international law invoked by Denmark and the Netherlands. According to Mosler, this assumption only makes sense if one accepts that ius cogens could create such a binding obligation against the will of the state in question (28). Mosler’s reasoning is not cogent though, because the ICJ’s assumption makes sense even without recourse to ius cogens; it may be justified by the rules regarding the creation and effect of customary international law. A contrary intention alone does not prevent a state from being bound by a rule of customary international law; rather, according to the persistent objector rule, this intention must also be clearly expressed in due time, and persistently upheld. Only if the ICJ had established, firstly, that the disputed norm had attained customary international law status and, secondly, that Germany fulfilled the requirements of the persistent objector, would the question have arisen as to whether Germany was still bound by the norm by virtue of its ius cogens character. Accordingly, the North Sea continental shelf case did not play a role in later debates on ius cogens. Perhaps Mosler’s reference to the case simply stemmed from the fact that he had been involved in the ICJ case as an ad hoc judge. Overall, Mosler’s article does not present a stringent account of ius cogens.
3. Mosler’s method: Using Exclusively German and European Examples
In addition to these weaknesses in terms of content, Mosler’s article also suffers from methodological flaws. Mosler’s two‑step argumentation on ius cogens as an antonym to ius dispositivum (first: ius cogens as a principle in domestic law; second: transfer of the principle to international law) is reminiscent of a recognised method for determining general principles of international law. It is surprising how frankly Mosler contended himself in the section on ius cogens in domestic law (14‑16) with looking only at the German legal system to establish ‘the’ domestic meaning of ius cogens that he then used for his further argument. According to the uncontended understanding of Article 38 of the ICJ Statute, also at the time, general principles of law are only such that are recognised in the national legal systems of many different states. Mosler cites the German Civil Code (15) but does not turn his attention to any other national legal system. Other sections of his article are also dominated by examples from the German legal system, be it the principle of federal loyalty enshrined in the Basic Law (31), the concept of the margin of discretion in administrative law (32), or the jurisprudence of the Federal Constitutional Court on unconstitutional constitutional law (38).
At least Mosler’s European spirit (serving as a judge at the European Court of Human Rights since 1959) is recognisable. Mosler refers to the jurisprudence of this court (32) and, as already mentioned, cites the European Communities as organisations whose member states have consented to a restriction of their freedom of contract (20‑21). Nevertheless, examples beyond the German or European legal sphere are completely absent. This is particularly surprising given that Mosler was, at the same time, director of an institute whose expertise includes comparative legal research outside the borders of Europe. The fact that Mosler initially presented his (later revised) article as a lecture to the Swiss Association for International Law can hardly serve as an explanation either, as Mosler makes no reference whatsoever to Swiss law.
The impression therefore arises that Mosler’s reflections on ius cogens in international law were restricted by German and European preconceptions. Today’s international legal scholarship would rightly criticise reading universal international law through such a lens as Eurocentrism and epistemic nationalism. According to Anne Peters, who coined the term, one characteristic of epistemic nationalism is that approaches to international law are coloured by preconceptions from national law and therefore cannot deliver on their universal claim. It is precisely this danger that permeates Mosler’s article by limiting itself to predominantly German examples.
4. Uncertain Prospects
Despite its methodological and conceptual weaknesses of Mosler’s article, his distinction between two conceptual roots underlying ius cogens in international law is enlightening. On the one hand, ius cogens is still seen today primarily as restricting the treaty-making power of states, similar to ius cogens as an antonym to ius dispositivum. In this context, ius cogens serves as a regulatory technique open to any content, and to regional ius cogens norms. On the other hand, ius cogens today is widely linked to fundamental values of the international community, as emphasized by the ordre‑public‑conception and recently reflected in the conclusions of the ILC on ius cogens. The unresolved tension between these two conceptual roots of ius cogens explains the persisting ambiguity of ius cogens in international law. It remains to be seen how ius cogens will evolve in international law and international legal scholarship. Contrary to Mosler’s assessment from 1969 quoted at the beginning, it seems to me today that it would be inappropriate to claim an ultimate assessment of the philosophical and emotional highlights of the discussion on ius cogens, as would be a prediction of future developments of public international law entailed thereby.
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Suggested Citation: Felix Herbert, Hermann Mosler and „Ius Cogens in International Law“, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240327-100310-0 |
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| Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED | |
Felix Herbert ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIL.
Felix Herbert is Research Fellow at the MPIL.
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