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MPIL100 – Beginn einer Spurensuche

MPIL100 – Beginnings of an Exploration

Deutsch

Am Anfang steht in der Wissenschaft oft ein Zufall. Oder, um genauer zu sein: ein Moment der serendipity, jener glücklichen Gelegenheit, die im scheinbar absichtslosen Zusammenfallen von Konstellation und Ereignis Erkenntnis ermöglicht und hervorbringt. Im Winter 1924/25 kam es für die Völkerrechtswissenschaft zu so einem Glücksfall. Viktor Bruns, seit 1912 Professor für Staats- und Völkerrecht an der Friedrich-Wilhelms-Universität zu Berlin, hatte, so notierte es seine Frau Marie später in ihrem Tagebuch, „in den vergangenen Jahren oft und reiflich den Plan eines deutschen Lehrbuchs für Völkerrecht erwogen“. Er las Bücher und Broschüren, „ließ sich von Frau Wolff und juristischen Assistenten oder Studenten über den Inhalt von Büchern berichten, damit er nicht alles selbst durchlesen mußte“. Bald schon sei ihm aber klar gewesen, dass es für den Gesamtüberblick, der ihm vorschwebte, mehr brauchen würde als ein paar kluge und fleißige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Nötig war: ein Institut. Einige Wochen vor Weihnachten, so schildert es Marie Bruns, ließ er diesen Gedanken beiläufig in ein Gespräch mit Friedrich Glum, dem Generaldirektor der 1911 gegründeten Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft, einfließen. „Sofort nahm ihn Glum sehr lebhaft auf. ‚Das ließe sich aber sehr gut machen‘, so der einflussreiche preußische Wissenschaftsmanager; „voriges Jahr hat unsere Gesellschaft zu viel Geld bewilligt bekommen. Den Überschuß können wir für Ihr Institut verwenden. Aber wir müssen rasch handeln, denn sonst kommen uns andere mit törichten Unternehmungen zuvor. Da wird z.B. ein Institut für Theaterkunde geplant – was hat das für einen praktischen Nutzen?‘“

So also hat, wenn man der eifrigen Chronistin Marie Bruns trauen darf, an einem Wintertag in den mittleren, den oft verklärten “goldenen Jahren” der Weimarer Republik, alles begonnen. Natürlich waren noch einige Kämpfe zu bestehen. Es brauchte Verbündete in Wissenschaft und Politik und ein tatkräftiges advance team, angeführt von Marguerite Wolff, „Hausfrau des neuen Instituts“ und zugleich mit einem juristischen Referat betraut. Es brauchte eine Gründungsgruppe mit Bibliothekar und Bibliothekarin, fünf Assistenten und fünf Sekretärinnen, die dem Direktor Bruns in den Institutsräumen im Berliner Schloss zur Seite standen. Doch das „Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht“, zu dem sich 1926 ein privatrechtliches Schwesterinstitut gesellte, war Realität geworden – ein juristisches Kompetenzzentrum ersten Ranges, gut ausgestattet mit Büchern, Zeitschriften, Dokumenten und klugen Köpfen. Ort der Grundlagenforschung und völkerrechtspolitischer think tank, Elfenbeinturm und Advokatur.

Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (MPIL), das seit 1949 in Heidelberg die Tradition der Berliner Gründung fortführt, kann 2024 auf eine 100-jährige Geschichte zurückblicken. Als Institution der Grundlagenforschung im Völkerrecht, im Recht der Europäischen Union und im vergleichenden öffentlichen Recht ist The Institute (oder auch: The Max Planck) weit über die deutschsprachige Rechtswissenschaft hinaus ein Begriff.  Über seine Auseinandersetzung mit aktuellen Rechtsproblemen leistet das MPIL nicht nur einen Beitrag zur theoretischen Fortbildung des Rechts, es berät auch nationale, europäische und internationale Institutionen. Im Laufe seiner Geschichte waren das Institut und seine Mitarbeitenden an wegweisenden juristischen und politischen Entwicklungen beteiligt und schrieben vielfach selbst (Rechts-) Geschichte. Gute Gründe also, um anlässlich des Jubiläums die historische Entwicklung des Instituts und seinen Beitrag in Wissenschaft und Praxis zu erinnern und zu reflektieren.

Geschichte als Problem? Zum historischen Wissensstand

Geschichte, so scheint es, war für das Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht immer ein Problem. Geschichte war Dissens, denn Geschichte, das war für das MPIL für lange Zeit die über allem schwebende Gretchenfrage um die Positionierung des Instituts und seiner Mitarbeiter zum „Dritten Reich“. Es hatte seinerzeit alles gegeben: überzeugte Bejaher, skeptische Beobachter, schweigende Ablehner und einen, der es wagte, unter Einsatz seines Lebens am Ende doch gegen das System aufzubegehren. Es gab die nach 1933 Ausgestoßenen und Verfolgten, es ab die nach 1945 als „belastet“ Geltenden und die rasch „Entlasteten“, es gab jene, die das Institut über alle Systemwechsel und Brüche hinweg am Leben hielten und verkörperten. Mitunter gab es gute Gründe zum Vergessen, Vieles verlor sich im Verlauf der Jahrzehnte jedoch eher nebenbei. Seit seiner Neugründung in Heidelberg 1949 schaute das Institut vor allem nach vorne, betrieb Rechtswissenschaft am Puls der Zeit, thematisierte sich selbst und seine Geschichte, wie die gesamte deutsche Gesellschaft seinerzeit, jedoch nur ungern.[1] Nicht die Vergangenheit stand im Vordergrund, sondern die großen Aufgaben der Gegenwart, die von der juristischen Begleitung des Wiederaufbaus der Bundesrepublik bis zur Westintegration reichten.

Dennoch haben sich immer wieder einmal Wissenschaftler mit der Geschichte des Instituts beschäftigt. An einer weitgespannten historiographischen Darstellung fehlt es aber bislang. Die wechselhafte Geschichte des Berliner KWI von 1924 bis 1945 ist mit Ausnahme eines Aufsatzes von Ingo Hueck aus dem Jahr 2000 praktisch nicht bearbeitet worden.[2] Rudolf Bernhardt und Karin Oellers-Frahm, selbst über Jahrzehnte wichtige Akteure der Institutsgeschichte, haben 2018 eine Chronik vorgelegt, die entlang direktoraler Forschungsagenden und Outputs die Institutsgeschichte seit der Wiedergründung in Heidelberg dokumentiert.[3]  Felix Lange hat mit seiner Biographie Hermann Moslers und diversen Einzelstudien erste wesentliche Beiträge geleistet.[4] Vieles aber war bislang unerforscht und unerzählt, viel ist verloren und verdrängt, viele sind vergessen.

Ein kritischer Blick in die Institution: Erinnerungskultur, Netzwerke und Kanonisierungsprozesse

Der Blog MPIL100 möchte hier ansetzen, historische Leerstellen identifizieren und füllen, aber auch weitere Fragen anregen. Er wird aktuelle Fachfragen der Forschungsfelder des MPIL in ihrer historischen Dimension neu denken, auch Akteurinnen und Akteure, die in den vergangenen 100 Jahren am Institut gewirkt haben, in den Blick nehmen. Von großer Bedeutung werden auch die formalisierten wie informellen Netzwerke des Instituts sein, lokal und national, europäisch und global. Ein besonderes Augenmerk legen wir auf Erinnerungskultur und Kanonisierungsprozesse innerhalb des Instituts.  Insbesondere sollen Personen wieder in den Fokus gerückt werden, die aufgrund ihres Geschlechts, ihrer Herkunft, ihrer religiösen oder politischen Orientierung, zumal durch Verfolgung im „Dritten Reich“, in Vergessenheit geraten sind. Sichtbar werden sollen aber auch die, die im Zuge der demokratischen Transition nach 1945 aus dem Institutskontext verschwanden. Hierbei wird eine große personelle Bandbreite abgedeckt, die auch Protagonistinnen und Protagonisten umfasst, die als nicht-wissenschaftliches Personal in der Verwaltung, Haustechnik oder Bibliothek das Institut teils über viele Jahrzehnte geprägt und seine wissenschaftliche Arbeit mitermöglicht haben.

Altes neu gelesen: disziplinengeschichtliche Aspekte

Aus der historischen Distanz möchten wir auch die Forschungsleistung des Instituts neu und kritisch würdigen. Dies betrifft die inhaltliche Vielfalt und Breite der Forschungsthemen der letzten hundert Jahre, die mit der Auseinandersetzung um den Versailler Vertrag 1924 beginnen, über den Völkerbund, das Kriegsrecht im Zweiten Weltkrieg, die europäische Integration in den 1950ern über die deutsche Wiedervereinigung bis zur Gründung der Europäischen Union reichen. Ob vergleichendes Verfassungsrecht, Völker- und Europarecht, Menschen-, Tier- und Umweltrechte – diese zahlreichen wissenschaftlichen Entwicklungen werden innerhalb ihres Entstehungs- und Wirkungskontextes nachvollzogen. Dies bezieht auch eine Untersuchung der Positionierung des Instituts und seiner Mitarbeitenden zu historisch „kritischen“ Themen und politischen Kontexten mit ein, wie die Haltung gegenüber dem „Dritten Reich“ und der Ideologie des Nationalsozialismus oder zur Kolonialisierung. Ein Zugriff hierzu kann die Auseinandersetzung mit den zahlreichen Veröffentlichungen und Editionen sein, die vom Institut verantwortet werden und wurden. Seit 1927 sind in den „Beiträgen zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht“ mehr als 300 Bände erschienen, seit 1929 hat die „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht“ mehr als 80 Ausgaben herausgebracht. Beide sind die zentralen und langlebigsten Publikationsorgane und Spiegel der wissenschaftlichen Produktion des Instituts. Der Blog gibt Gelegenheit und Forum, diese Publikationen mit dem heutigen Blick und unseren Fragen an die Geschichte neu zu lesen und zu kommentieren.

Vom Fachaufsatz zum Tagebuch: die Quellen

Jenseits der wissenschaftlichen Publikationen gibt es noch eine ganze Reihe weiterer Quellen, die Aufschluss über die Geschichte des Instituts geben können. Im Zuge erster Recherchen wurden zahlreiche bislang unerschlossene Dokumente aufgefunden, die auf dem Blog erstmals wissenschaftlich untersucht werden. Hierzu zählen Rechtsgutachten und -auskünfte des Heidelberger Instituts, die Zeugnis geben von seiner rechtsberatenden Tätigkeit für Ministerien, Behörden und Gerichte. Akten zur Selbstorganisation (wie historische Personal- und Verwaltungsakten) ermöglichen sozialgeschichtliche Analysen der Mitarbeiterschaft des Instituts, Korrespondenzen und bislang verschollene Nachlässe bedeutender Institutspersönlichkeiten helfen bei der Rekonstruktion wissenschaftlicher Netzwerke. Nicht zuletzt neu aufgefundene Ego-Dokumente wie die Tagebuch-Aufzeichnungen von Marie Bruns eröffnen persönliche Perspektiven auf die Einrichtung und ihr wissenschaftliches Schaffen. Komplettiert wird dies durch eine Vielzahl überlieferter Fotografien und auch frühen Ton- und Filmaufnahmen, denen der Blog ein Forum bieten wird. Verbunden wird dies mit Interviews von Zeitzeuginnen und Zeitzeugen, die ebenso auf dem Blog erscheinen sollen.

Ein Kaleidoskop der Perspektiven

MPIL100 möchte eine inklusive, dynamische und vernetzte Form der multiperspektivischen Historiographie und ihrer Vermittlung ermöglichen. Wir laden Forschende verschiedener Disziplinen ein, sich an unserem Projekt zu beteiligen. Aktive und ehemalige Angehörige des Instituts sind ebenso willkommen wie externe Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler. Unser Blog möchte bisherige Narrative und Deutungsweisen zur Arbeit und Geschichte des Instituts hinterfragen und setzt auf eine Vielzahl fachwissenschaftlicher und interdisziplinärer Perspektiven aus dem In- und Ausland. Um der offenen und global vernetzten Struktur des Instituts und seiner Vielsprachigkeit Rechnung zu tragen, werden die Beiträge des Blogs auf Deutsch und Englisch erscheinen, teilweise zusätzlich auf Spanisch und Französisch. Die Reflexion einer Institution und ihrer Akteure in der Zeit soll auch eine Auseinandersetzung mit heutigen Protagonistinnen und Bedingungen juristischer Wissensproduktion anregen und ermöglichen. Dazu laden wir ein und freuen uns auf engagierte Beitragende und ein lesefreudiges Publikum.

 

[1] Hermann Mosler, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, in: Heidelberger Jahrbücher XX (1976), 53-78.

[2] Ingo Hueck, Die deutsche Völkerrechtswissenschaft im Nationalsozialismus. Das Berliner Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, das Hamburger Institut für Auswärtige Politik und das Kieler Institut für Internationales Recht, in: Doris Kaufmann (Hrsg.), Geschichte der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Nationalsozialismus. Bestandaufnahme und Perspektiven der Forschung, Göttingen 2000, Bd. 2, 490-528.

[3] Rudolf Bernhardt/ Karin Oellers-Frahm, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Geschichte und Entwicklung von 1949 bis 2013 (Berlin, Heidelberg: Springer 2018). Ferner: Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (Der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft) / Kaiser-Wilhelm- / Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, in: Eckart Henning/ Marion Kazemi (Hrsg.), Handbuch zur Institutsgeschichte der Kaiser-Wilhelm- /Max-Planck-Gesellschaft Zur Förderung der Wissenschaften 1911– 2011. Daten und Quellen, Bd. 2, (Berlin: Archiv zur Geschichte der Max-Planck-Gesellschaft 2016), 1619-1645.

[4] Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945 (Berlin, Heidelberg: Springer 2017). Ferner u.a. Ders., Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg – Die Wiederbegründung des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht nach 1945, ZaöRV 74 (2014), 697-732; Ders. Kolonialrecht und Gestapo-Haft. Wilhelm Wengler 1933-1945, ZaöRV 76 (2016), 633-659; Ders., Between Systematization and Expertise for Foreign Policy – The Practice-Oriented Approach in Germany’s International Legal Scholarship (1920-1980), European Journal of International Law 28 (2017), 535-558; Ders., Zwischen völkerrechtlicher Systembildung und Begleitung der deutschen Außenpolitik – Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1945-2002), in: Thomas Duve/Jasper Kunstreich/Stefan Vogenauer (Hrsg.), Rechtswissenschaft in der Max-Planck-Gesellschaft 1948-2002, Göttingen 2023, 49-90.

Suggested Citation:

Philipp Glahé/Alexandra Kemmerer, MPIL100 – Beginn einer Spurensuche, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20231114-233459-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

 

English

Science often begins with a coincidence. Or more precisely: a moment of serendipity, that happy opportunity that enables and produces knowledge in the seemingly unintentional coincidence of constellation and event. In the winter of 1924/25, such a stroke of luck occurred for international law scholarship. Viktor Bruns, Professor of Constitutional and International Law at the Friedrich Wilhelm University in Berlin since 1912, had, as his wife Marie later noted in her diary, “often and carefully considered the plan for a German textbook on international law in recent years”. He read books and brochures, “had Mrs. Wolff and legal assistants or students tell him about the contents of books so that he didn’t have to read through everything himself”. However, he soon realised that it would take more than a few clever and hard-working employees to achieve the overall vision he had in mind. What was needed was an institute. A few weeks before Christmas, according to Marie Bruns, he casually let this idea slip into a conversation with Friedrich Glum, the Director General of the Kaiser Wilhelm Society, which was founded in 1911. “Glum immediately took it up very enthusiastically. “But that could be done very well”, said the influential Prussian science manager; “last year our society was granted too much money. We can use the surplus for your institute. But we must act quickly, otherwise others will beat us to it with foolish endeavours. For example, an institute for theatre studies is being planned – what is the practical use of that?”.

If we can trust the zealous chronicler Marie Bruns, then this is how it all began on a winter’s day in the mid, often romanticised “golden” years of the Weimar Republic. Of course, there were still some battles to be fought. Allies were needed in science and politics and an effective advance team, led by Marguerite Wolff, “housewife of the new institute” and simultaneously in charge of a legal department. It took a founding group with a librarian, five assistants and five secretaries to support Director Bruns in the institute’s rooms in the Berlin Palace. But the “Institute for Foreign Public Law and International Law”, which was joined by a sister institute of private law in 1926, had become a reality – a first-class centre of legal expertise, well equipped with books, journals, documents and bright minds. A centre for basic research, a think tank for international law, an ivory tower, and an advocacy office.

The Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL), which has been continuing the tradition of the Berlin foundation in Heidelberg since 1949, can now look back on 100 years of history. As an institution for basic research in international law, European Union law and comparative public law, the Max Planck is recognised far beyond the German-speaking legal community.  By analysing current legal problems, the MPIL not only contributes to the theoretical development of law, but it also advises national, European, and international institutions. Throughout its history, the Institute and its staff have been involved in pioneering legal and political developments and have often made (legal) history themselves. Thus, there are ample reasons to commemorate and reflect on the historical development of the institute and its contribution to science and practice on the special occasion of the anniversary.

History as a problem? The state of historical knowledge

History, it seems, has always been a problem for the Institute for Comparative Public Law and International Law. History was a matter of dissent, because for a long time, history was the overriding issue for the MPIL regarding the positioning of the institute and its staff in relation to the “Third Reich”. In those times, everything was represented: convinced supporters, skeptical observers, silent rejecters, and someone who finally dared to rebel against the system at the risk of his life. There were those who were expelled and persecuted after 1933, there were those who were deemed “incriminated” after 1945 and those who were quickly “exonerated”, there were those who kept the institute alive and embodied it through all system changes and disruptions. Sometimes there were good reasons to forget, but many things were lost in passing over the decades. Since its re-establishment in Heidelberg in 1949, the Institute has primarily looked to the future, pursuing jurisprudence at the pulse of the times, but was reluctant to address itself and its history, as was German society as a whole at the time. [1]  The focus was not on the past, but on the major tasks of the present, which ranged from legal support for the reconstruction of the Federal Republic of Germany to the process of Western integration.

Nonetheless, scholars have repeatedly studied the history of the institute. To date, however, a wide-ranging historiographical account has been lacking. With the exception of an essay by Ingo Hueck from the year 2000, the eventful history of the Berlin KWI from 1924 to 1945 has hardly been dealt with.[2] Rudolf Bernhardt and Karin Oellers-Frahm, who themselves played an important role in the history of the institute for decades, published a chronicle in 2018 that documents the history of the institute since its re-founding in Heidelberg along directorial research agendas and outputs.[3]  Felix Lange paved the way with his biography of Hermann Mosler and various individual studies.[4] Yet a great deal has remained unexplored and untold, much has been lost and suppressed, and many have been forgotten.

A critical look at the institution: Culture of remembrance, networks and canonisation processes

The MPIL100 blog aims to take this opportunity as a starting point, to identify and fill historical gaps, but also to stimulate further questions. It will rethink current issues in the MPIL’s fields of research in their historical context and also look at the protagonists who have worked at the institute over the past 100 years. The Institute’s formal and informal networks will be of great importance. Particular attention will be paid to cultures of remembrance and canonisation processes within the Institute. Individuals who were previously overlooked due to their gender, origin, religious, or political orientation (in particular those who were persecuted in the “Third Reich”) are brought back into focus. But also those who disappeared from the context of the institute in the course of the democratic transition after 1945 should become visible. In this process, a wide range of persons shall be covered, including actors who, as non-academic staff in the administration, building services, or the library, have shaped the institute, in some cases over many decades, and helped to make its academic work possible.

A new reading of the old: aspects of disciplinary history

With the benefit of historical distance, we would also like to take a fresh and critical look at the Institute’s research achievements. This concerns the diversity and breadth of the research topics of the last hundred years, which begin with the dispute over the Treaty of Versailles in 1924 and extend to the League of Nations, martial law in the Second World War, European integration in the 1950s, German reunification, and the founding of the European Union. Whether comparative constitutional law, international and European law, human, animal, and environmental rights – these numerous academic developments are traced within the context of their origins and impact. This also includes an examination of the positioning of the Institute and its staff on historically critical topics and political contexts, such as the attitude towards the “Third Reich” and the ideology of National Socialism or colonialism. Access to these topics can be gained by analysing the numerous publications and editions for which the Institute is and was responsible. Since 1927, more than 300 volumes have been published in the “Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht“, while the “Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht” has brought out more than 80 issues since 1929. Both encompass the central and longest-running publication organs and with this are a reflection of the Institute’s academic production. The blog provides an opportunity and forum to re-read and comment on these publications with today’s perspective and our questions about history.

From technical essay to diary: the sources

In addition to the academic publications, there are a wide range of other sources that can shed light on the history of the institute. During initial research, numerous previously unexplored documents were discovered, which are being scientifically analysed for the first time on this blog. These include legal opinions and information from the Heidelberg Institute, which bear witness to its legal advisory activities for ministries, authorities, and courts. Files on self-organisation, such as historical personnel and administrative files, enable socio-historical analyses of the Kaiser Wilhelm Institute’s staff, while letters and previously lost archives of important Institute personalities help to reconstruct scientific networks. Last but not least, first-person documents such as Marie Bruns’ diary entries and other autobiographical reflections by former members of the Institute open up personal perspectives on the Institute and its scholarly work. This is complemented by a large number of surviving photographs and early sound and film recordings, which the blog will provide a forum for. These will be combined with interviews featuring historical witnesses, which will also appear on the blog.

A Kaleidoscope of Perspectives

MPIL100 aims to facilitate an inclusive, dynamic, and interconnected form of multi-perspective historiography and its transmission. We invite researchers from various disciplines to participate in our project. Active and former members of the Institute are just as welcome as external researchers. Our blog aims to question existing narratives and interpretations of the Institute’s work and history and draws on a variety of academic and interdisciplinary perspectives from Germany and abroad. In order to take account of the open and globally networked structure of the Institute and its multilingualism, the blog posts will appear in German and English, and in some cases also in Spanish and French. Reflecting on an institution and its protagonists over time should also stimulate and enable a discussion of today’s actors and conditions of legal knowledge production. We invite you to participate and look forward to welcoming committed contributors and an eager audience.

Translation from the German original: Áine Fellenz

 

[1] Hermann Mosler, ‘Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht‘, Heidelberger Jahrbücher XX (1976), 53-78.

[2] Ingo Hueck. ‘The Discipline of the History of International Law’, JHIL 3 (2001), 194-217.

[3] Rudolf Bernhardt and Karin Oellers-Frahm, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Geschichte und Entwicklung von 1949 bis 2013 (Berlin, Heidelberg: Springer 2018). Furthermore: Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (Der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft) / Kaiser-Wilhelm- / Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, in: Eckart Henning and Marion Kazemi (eds.), Handbuch zur Institutsgeschichte der Kaiser-Wilhelm- /Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften 1911- 2011. Daten und Quellen, vol. 2, (Berlin: Archiv zur Geschichte der Max-Planck-Gesellschaft 2016), 1619-1645.

[4] Felix Lange, Praxisorientierung und Gemeinschaftskonzeption. Hermann Mosler als Wegbereiter der westdeutschen Völkerrechtswissenschaft nach 1945 (Berlin, Heidelberg: Springer 2017). Also, inter alia, Idem, Carl Bilfingers Entnazifizierung und die Entscheidung für Heidelberg – Die Wiederbegründung des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht nach 1945, HJIL 74 (2014), 697-732; Ders. Kolonialrecht und Gestapo-Haft. Wilhelm Wengler 1933-1945, HJIL 76 (2016), 633-659; Idem, Between Systematisation and Expertise for Foreign Policy – The Practice-Oriented Approach in Germany’s International Legal Scholarship (1920-1980), EJIL 28 (2017), 535-558; Idem, Zwischen völkerrechtlicher Systembildung und Begleitung der deutschen Außenpolitik – Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1945-2002), in: Thomas Duve/Jasper Kunstreich/Stefan Vogenauer (eds.), Rechtswissenschaft in der Max-Planck-Gesellschaft 1948-2002, Göttingen 2023, 49-90.

Suggested Citation:

Philipp Glahé/Alexandra Kemmerer, MPIL100 – Beginnings of an Exploration, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20231114-233459-0

Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

Law and Power in Geneva

The KWI in the Debate over the New International Order

Hans Wehberg felt he was staring into the ‘abyss’ of another world war.[1] Writing from Geneva in March 1933, as the National Socialists extended their power over the German state and its society, the pacifist legal scholar surveyed the broader ascendance of radical political forces directed against the established order and with it part of his life’s work—the League of Nations.

The Japanese invasion of Manchuria (September 1931-February 1932) had recently exposed the paralysing effects divergent political interests could have on the procedures for collective security. Despite the lack of agreement on concrete measures, for the first time in history, Wehberg noted, the international community of states speaking through the League had condemned the unlawful actions of a Great Power.[2] And still, the sense of failure was undeniable, a sense so ingrained in our own historical perception of the League’s ultimate significance.

Wehberg joined an international rank of prominent politicians, diplomats, and scholars in debating this question and its implications amid a crescendo of crises. Had the League failed? Could it be saved through reform? Its legal order strengthened against a ‘revival’ of the old ‘methods’, which were ‘not the methods of the League’, in the formulation of Czechoslovak Foreign Minister Edvard Beneš?[3] Members of renowned associations and institutions of international law, including the Kaiser Wilhelm Institute for Foreign Public Law and International Law (Kaiser-Wilhelm-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht) in Berlin, weighed in.

Viktor Bruns, the Institute’s founding director, and by now one of the greatest German authorities of international law, thought that the moment had come to definitively expose the League’s imperial foundations, how they had arrested the creation of a peaceful legal order. In this, Wehberg certainly agreed with him. The conclusions they drew, however, cleaved apart. They had taken different stances within the new departures of international law in the Weimar Republic, whose broader implications now fully emerged. Wehberg, with his politically progressive pacifist inclinations, sought to salvage the principle of ‘peace through law’ partially embodied in the League by advocating for the belated institutional recognition of the postulate of justice. Bruns, inclined to a practice-oriented legal perspective, was not convinced that the ‘methods of the League’ could still serve to dislodge its unjust foundations in the German interest.

The stakes of the debate on the failures of the League are familiar. Its longer history, reaching back across a decade to the contestation of the post-war foundations of a ‘new international order’, sweeping along Wehberg and Bruns, perhaps less so. In 1919, the charge of continuing the ‘old methods’ discredited by the war, albeit in an insidious new form, had been levelled against the former Allied and Associated Powers from Weimar.

‘Ordering the World’

In December 1918, Wehberg became a founding member of the German Union for a League of Nations (Deutsche Liga für Völkerbund). The association comprised a group of mostly liberal and left-leaning political, legal, and economic elites determined to find an international response to imperial collapse in Central Europe that might support the transition to a stable democratic order in the region. The revolutionary Council of People’s Deputies, then the Weimar Coalition government, continued wartime efforts to constructively adapt Allied peace proposals based on American President Woodrow Wilson’s Fourteen Points, treating this as the binding foundation for a ‘just peace’ on the German side.

The Union for a League of Nations collaborated closely with the Foreign Office in these efforts. Reaffirming international law and encouraging international cooperation—and thereby also the creation of a League of Nations—was strategically prudent and politically expedient for the new government. Boldly, it proceeded with the expectation of German participation in ‘ordering the world’ on equal terms with other Great Powers.[4]  Versailles, however, denied these ambitions. Germany was excluded from the League of Nations (although it joined the International Labour Organisation), the guardian of the new international order whose Covenant prefaced the peace treaty. This direct linkage ensured that the League remained central to all German efforts at revision, including those of the radical right predicated on its destruction.

The ‘League of Versailles’

Walther Schücking and Victor Bruns (undated), Archiv MPG

Walther Schücking and Victor Bruns (undated, MPG Archive)

Studies of the League dissecting these compromised origins proliferated in the Weimar Republic. Those with conservative views, among them Bernhard Wilhelm von Bülow, who led the Special Section for League of Nations Affairs at the Foreign Office, dismissed the ‘League of Versailles’ as an extension of the wartime alliance politics of the Allies that served to secure their political interests, territorial gains, and economic primacy.[5] It was the predominance of the Great Powers, institutionalised in the Council, where decisions were made in line with political rather than legal considerations that defined the League, he maintained. This had resulted in an ‘international oligarchy’ that ‘threatened’ the further ‘development of international law’, upon which Germany depended with its constrained military and economic capacities.[6] Even Wehberg and his long-term collaborator, the pacifist lawyer Walther Schücking, observed the League’s ‘Janus face’, one side bearing the ‘features of the imperial age that engendered the world war’, the other those of a liberal solidaristic future.[7]

For some time, the Union for a League of Nations retained a core of members who held onto their hope for this future, for the gradual creation of an interrelated constitutional and international legal order guided by democratic principles and anchored in the League. Even members who did not share this progressive internationalist sensibility, however, saw in its institutions a ‘legal recourse’ (‘Rechtsweg’) to adjust the peace treaty.[8] In the early years after the war, burdened by the struggle over war reparations, most Foreign Office officials, however, disagreed, insisting that revision was the precondition for any orientation towards the League.

They also invoked the law as the only recourse that remained, but it was to be deployed more narrowly in the German interest both in the ongoing technical elaboration of the peace treaty and its diplomatic refutation. This gradual reconfiguration of foreign policy relied on the rigorous legal expertise that was produced by an innovative array of emergent research institutes and associations of international law sustained to varying degrees by the state, public research organisations, private foundations and personal networks.[9]

Viktor Bruns, a professor of public and international law at the University of Berlin, began contemplating an institute of his own dedicated to legal research that could fulfil these novel requirements of the state. To raise the international stature of German legal practice and opinion, he envisioned a systematising, comparative approach to the law oriented towards practice and attuned to transnational debates. With support from the Foreign Office and the Kaiser Wilhelm Society, the foremost German research organisation, his Institute for Foreign Public Law and International Law was inaugurated in 1924, in the expectant climate of the negotiations over the Locarno Treaties. The Franco-Belgian occupation of the Ruhr Valley in 1923 had changed perceptions of the peace treaty, revealing its value as an ‘international guarantee’ of German sovereignty, as National Liberal Foreign Minister Gustav Stresemann had insisted, rather than merely its resented limitation.[10] The policy of rapprochement he pursued after the provisional resolution of the conflict led to German membership in the League with a permanent seat on the Council in 1926.

Legitimating the League

Under Bruns, the Institute advanced a programmatic conception of the international order as a legal order with its basis in the community of states.[11] While international law demarcated the domain of their self-directed freedom and action, rendering absolute notions of sovereignty defunct, its writ ended here, he held.[12] He insisted on the ‘boundaries’ between ‘state and international law’ against Wehberg and Schücking with their pacifist view but also Hans Kelsen and the Vienna School with their monistic view, who from different angles considered these boundaries ‘blurred’, particularly in the new ‘confederative’ forms of international organisation centred on the League.[13]

The Institute nonetheless contributed strongly to their incipient legitimation, not least with the legal practice of its members in the world of adjudicatory bodies.[14] This legitimation was complicated by deeper reservations concerning the foundations of the international order, constantly roiling the politics of the Weimar Republic. The League upheld some of its most disputed pillars—economic and military sanctions, the protection of national minorities, the oversight of mandates—and raised such sensitive questions about state sovereignty and its relation with international law. Their resonance was strong in the Weimar Republic, a precarious state beset by anxieties surrounding the perceived erosion of its sovereign power and the degradation of its status to an ‘object’ of international politics.[15] After the National Socialists took over, one of the first foreign policy decisions of the new regime was the declaration of Germany’s withdrawal from the League in October 1933.

The Crisis of the League and the ‘Requirements of the Law’

In November 1936, the debate over a reform of the League reached the Kaiser Wilhelm Society. Bruns made his intervention in a talk held before the general assembly.[16] The National Socialist leadership had taken another step to dismantle the treaty frameworks of Versailles and Locarno in early March by violating the demilitarisation provisions for the Rhineland. Bruns argued that the ultimate cause of the League’s failure to prevent and counter the rising surge of such revisionist infractions lay deep in its past.

Since its twinned codification with the Treaty of Versailles, the League, Bruns elaborated, had been implicated in the treaty architecture of an inequitable post-war order that contradicted its own ‘organisational principles’. While it had been furnished with institutional arrangements for diplomacy, arbitration, and sanctions in the service of peace, the necessary means for a more ambitious ‘development and adjustment of the law’ itself in response to deeper structural sources of conflict between states and in accordance with the ‘most noble duty’ of member states ‘to create justice’ had been neglected.[17]

There were rudimentary avenues of redress, he conceded, such as Article 19 of the Covenant, which granted an advisory capacity to the Assembly in reviewing treaty arrangements and ‘international conditions’ that might become a threat to peace. The possibilities rooted here had, however, largely been left buried in the text. The collective security system of the League was, he concluded, ‘not a procedure concerned with law as such, with its realisation and protection’.[18]

Wehberg’s assessment of the international situation of 1936—the remilitarisation of the Rhineland, the fall of Ethiopia to Fascist Italy, the outbreak of civil war in Spain—was similar in its indictment of the League. Confronted with the possibility of its collapse, he pointed to the missed opportunity of transforming it into a more ‘dynamic’ organisation, an organisation that could adapt constructively to ‘the necessities of the moment’.[19] It remained ‘of the utmost importance that’ member states, foremost the ‘saturated states’, ‘developed a greater understanding for the requirements of the law’, he maintained, especially concerning ‘unjust conditions’. This could allow the League to move beyond ‘the defence of the status quo’ and through negotiated redress prevent further armed conflict.[20]

Bruns, however, was not convinced this shift was structurally possible. He argued that the recent disregard in Geneva for what he termed the relevant ‘material legal situation[s]’ that might compel a state to breach ordinary procedures for dispute resolution—situations in which it found itself in a ‘legitimate struggle for its existence’ or ‘against the denial or infringement of its most important rights’—was the inevitable consequence of a more systematic disregard following from the ‘power politics’ of the former Allies that had been reinvented in 1919 ‘in the guise of law’.[21] With this, he accommodated a more aggressive course of revision, suggesting that certain infractions could be justified as the restorative vindication of fundamental state interests and rights unacknowledged in the legal order.

As the League spiralled into irrelevance amid the violent ideological confrontation of the 1930s, many international lawyers in Germany came to understand this development—some also to embrace it—in similar terms, as anticipated in its beginnings, when the Allied victors, so they had argued for years, had sought to subject the law to their imperial ends.

[1] Hans Wehberg, Zusammenbruch des Völkerbundes?, Die Friedens-Warte 33 (1933), 65-68, 65.

[2] Wehberg (Fn. 1), 66.

[3] Edvard Beneš, The League of Nations: Successes and Failures, Foreign Affairs 11(1932), 66-80, 73.

[4] Ernst Jäckh, Die Ordnung der Welt. Die Aufgabe des Friedens, Mitteilungen der Deutschen Liga für Völkerbund 1 (1920).

[5] Bernhard Wilhelm von Bülow, Der Versailler Völkerbund. Eine vorläufige Bilanz, Berlin: W. Kohlhammer 1923, 14-16, 43.

[6] von Bülow (Fn. 5), 58; 66.

[7] Walther Schücking/Hans Wehberg, Die Satzung des Völkerbundes, vol. 1, Berlin, F. Vahlen 1931, 163.

[8] Untitled position paper of the Union for a League of Nations (29 December 1919), BArch, N/2097/68, 2.

[9] A German Society for International Law (Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht) had been founded in 1917. In 1920, the Institute for Foreign Policy (Institut für Auswärtige Politik) under the direction of the lawyer Albrecht Mendelssohn-Bartholdy made Hamburg a centre of international law alongside Kiel, whose university had already opened an Institute for International Law (Institut für Internationales Recht) in 1914, overseen by Theodor Niemeyer. Across German universities, international law burgeoned as a disciplinary subfield.

[10] Reichstag 286. Sitzung. Sonnabend den 13. Januar 1923, 9423, Reichstagsprotokolle 1920/24,14, Verhandlungen des Deutschen Reichstags, Reichstag (Weimarer Republik/Nationalsozialismus) 1918-1942.

[11] Viktor Bruns, Völkerrecht als Rechtsordnung, ZaöRV 1 (1929), 1-56.

[12] Bruns (Fn.11), 42-44; 49.

[13] Wehberg/Schücking (Fn. 7), 90.

[14] Privately, many members of the Institute remained sceptical about the League. As Carlo Schmid, head of the section for international law, noted in his memoirs, by the late 1920s he regarded it with a measure of grim disillusionment not as a site for the ‘progressive advancement’ of all states ‘under law’ but as a fractious assembly where the power political motives behind many initiatives were only ever thinly disguised. See: Carlo Schmid, Erinnerungen, Bern: Scherz 1979, 129.

[15] Carl Schmitt was a prominent exponent of this view, although it was shared to varying degrees and  with varying historical-theoretical and ideological accentuations across the political spectrum. See his collection of essays Positionen und Begriffe im Kampf mit Weimar—Genf—Versailles, 1923-1939, Berlin: Duncker & Humblot 1988.

[16] The talk was published the following year in the institute’s journal: Viktor Bruns, Bund oder Bündnis? Zur Reform des Völkerbundes, ZaöRV 7 (1937), 295-312. There were several further contributions in the issue taking on the entangled question of a reform of the League and a comprehensive revision of the peace settlement from a historical perspective and with a comparable tenor.

[17] Bruns (fn. 16), 310.

[18] Bruns (fn. 16), 312.

[19] Hans Wehberg, Die Reform des Völkerbundes, Die Friedens-Warte, 36(1936), 205.

[20] Wehberg (fn. 19).

[21] Bruns (fn.16), 299; 308; 312.

Suggested Citation:

Sandra Ricker: Law and Power in Geneva. The KWI in the Debate over the New International Order, DOI: 10.17176/20240219-184505-0

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Being a Trespasser

Disciplinary Entanglements, Collective Reflections

One of the major developments of public law scholarship in the last half century has been the enlargement of the study of public law, from studying the law to studying also the various approaches to the law and their changes over time.

This is a process of self-consciousness comparable to the revolution produced by the publication, in the second half of the Sixteenth century, of the “Essais” by Michel de Montaigne, because now lawyers study not only law, but also legal scholarship (that is how lawyers study law). This development has introduced a new canon in the legal culture.

For this reason, a collective reflection on the history of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law is particularly important and useful, if we succeed in situating this reflection in the larger  framework of the history of legal thought in the area of public law.

Disciplinary entanglements among public international law, European public law, and comparative public law (but also between public law and private law) progress in time as the product of a double development, one at the level of the legal change, the other in the scholarly dimension. The first is the erosion of state power, the second the crisis of the positivistic approach to science and to legal scholarship. Both phenomena have prompted a set of transformative developments in the field of public law.

Five new Developments

A first development is the blurring of the frontiers between the national dimension of the law and the foreign and supranational dimension. As in the XVI and XVII centuries national European courts, the “lex alius loci” (the law of another country) becomes relevant[1].

Article 6(3) TEU provides that: “[f]undamental rights, as guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and as they result from the constitutional traditions common to the Member States, shall constitute general principles of the Union’s law.”[2] A similar clause is found in the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), Article 340. The reference to the legal orders of the Member States of the European Union as sources of Union law is reiterated in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, albeit with different wording (first “principles” and later “traditions”: Article 41(3) and Article 52(4)).

These provisions introduce an entirely new manner of lawmaking. The first is that the higher law is made up of the lower law, through a process of absorption. Therefore, in the area of fundamental rights, the “general principles” of European law are the result of a complex “two-way” process, because they first proceed from the bottom up, and then from the top down. The higher law can derive from lower law; the “general principles” do not drop down from the top. This process launches a “dialogue” between the two levels of government, and is proof of their reciprocal openness. “The inclusion of Member States’ law in the concept of European law” produces a “European conglomerate of legal norms of different legal orders”[3].

The second peculiarity is that this vertical two-way procedure also requires a horizontal, comparative process, because the commonalities must be discovered through a comparison of traditions. Comparison becomes a part of the norm-setting procedure. However, at the same time, this use of comparison has an impact on the identity of this branch of legal scholarship, which thus becomes an instrument to develop concepts and institutions that transcend individual national legal orders. Comparative law replaces legal comparison and to some extent can be considered as binding law[4].

A second development is the blurring of the borders between public and private law. To overcome the different national approaches to the public/private law divide, European law has introduced the notion of “body governed by public law” “established for the specific purpose of meeting needs in the general interest, not having any industrial or commercial character”[5]. This new notion crosses the public/private  law divide, is based on substantial and not formal elements, goes beyond the national dividing lines of private and public law.

A third development is the rediscovery of the role of legal scholarship as a major element of the legal order: culture and epistemic communities become a part of the study of law as they have an impact on the legal order through system building and interpretation. Therefore, it is vital to study the historical developments of legal scholarship as a part of the legal systems at the national and at the supranational level, taking into account the divergent legal approaches and crossing borders between States, disciplines and the public and private divide.

A fourth development is the overcoming of the traditional border between the legal space and the non legal (political, social) dimension. Thanks to this development, it becomes possible to study and understand the reciprocal influences of scientific management and Taylorism, on  one side, and the regulation of administrative procedure by judges and legislators, on another side. This convergence of learning overcomes fragmentation of science and encourages integration of points of view and cultures that were separated: the life of law is not only norms and judgments, not only legal orders and systems, not only legal concepts, but also history, culture, “mentalité”, and our task is to reassemble what has been divided in the last two centuries.

A fifth development is the recognition that foreign, transnational, supranational, and global law are not only an object of scientific analysis by national scholars belonging to a different legal system, but also “goods” or “merchandises” imported from the outside into a different legal order, that have effect due to their normative or quasi–normative role both in the original system and in the importing country. This is because legal systems are open or porous (treaties and agreements abolish barriers to money transfers and to trade; and money and trade are instrumental to the transplant of legal institutions); there are some characteristics, institutions, procedures, rules, practices, common to more than one national legal system; legislators get “inspiration” from comparison, and, therefore, they have to adjust national legal systems to the prevailing institutions in the most developed nations; national courts, for their part, establish links with foreign legal orders via comparison; legal scholarship is not bound to a nationalistic approach, and comparative law experts may not only study, but also suggest or advise, on the basis of comparison; comparison is not a pure intellectual effort to know each other; it assumes a practical function; as a consequence, legal scholarship can proceed from legal comparison (“Rechtsvergleichung”) to true comparative law; comparative lawyers establish a transnational legal discourse and act as “merchants of law”; finally, comparison becomes a “source of law”, with donor countries and receptor countries (that in some cases improve the model and become donors for other countries)[6].

Looking to the Future

Due to these developments, public law has changed and is changing. Three important aspects of this change are: the overcoming of the national limitation of law, the transdisciplinary opening of the splendid isolation of the legal method, and the modifications of the grammar of law (and its traditional conceptual grounding in Roman law).

Today’s imperative is to abandon exclusive legal nationalism. This does not mean not cultivating national law, but recognizing its necessary interdependence with other national laws, regional legal orders, and universal principles.

The second imperative is to build bridges between law, the “humanities” and the “social sciences”, because law is a social science. This does not mean to abandon the “legal method”, but to integrate it with other disciplines.

The third imperative is the construction of a more comprehensive language and grammar. The vehicular language is now English, spoken by a billion and a half inhabitants of the earth. The grammar is that developed by the various branches of the science of law almost everywhere in the world.

In its centennial history, the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law has become an innovative and attractive forum and center of the world’s epistemic community in public law. The combination of open-mindedness, richness of seminars and discussion, efficiency, and continuity attracts the best scholars in the field, junior and senior, a combination that has produced some of the best comparative pieces in the field of public and international law.

One can only hope that the Institute will continue along its well established traditions. One can expect and hope that in the future it will also combine researches on the State with the study of non-State actors and indirect rule, and match the study of legal doctrine and theory with a problem-oriented approach, open to non-legal methodologies.

As side by side to the State-pyramid have developed the State-network, and recently the State-archipelago, while the borders between internal and external public law become blurred, and the State is flanked by non-State supranational and global actors, attention must be given also to these new bodies.

Legal institutions and processes do not live in a vacuum, their study cannot proceed without taking into account political, sociological, cultural aspects. Therefore, while being using the tools of the trade, possessing full mastery of the legal techniques, perfect command of the principles, lawyers assembling at the Institute should also strive for a more open study of law.

 My final conclusion is an invitation: cross borders, be a trespasser, go “beyond the State, beyond the West, beyond the law”[7]!

A comprehensive version of this article will be published in the Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht.


[1] Gino Gorla, I tribunali supremi degli Stati italiani, fra i secoli XVI e XIX, quali fattori di unificazione del diritto nello Stato e della sua uniformazione fra Stati, in: Bruno Paradisi (ed.), La formazione storica del diritto moderno in Europa, Firenze: Olschki 1977, 447 ff.

[2] On the origins of the general principles of EC law, see Paul Craig, UK, EU and Global Administrative Law. Challenges and Foundations, Cambridge: Cambridge University Press 2015, 323.

[3] Armin von Bogdandy, The Current Situation of European Jurisprudence in the light of Schmitt’s Homonymous Textunpublished paper, 15.

[4] I have developed these points in: Sabino Cassese, Ruling from below: common constitutional traditions and their role, N.Y.U. Environmental Law Journal 39 (2021), 591-618. On the methodologies of comparison, see Ran Hirschl, Comparative Methodologies, in: Roger Masterman/Robert Schütze (eds), The Cambridge Companion to Comparative Constitutional Law, Cambridge: Cambridge University Press 2019, 11 ff.

[5] Art. 1 directive 18 of 2004; see also CJEU, Gemeente Arnhem and Gemeente Rheden v BFI Holding BV, Judgement of 10 November 1998, case no. C-360/96, ECLI:EU:C:1998:525.

[6] I have made these points in: Sabino Cassese, Beyond Legal Comparison, in: Annuario di diritto comparato e di studi legislative, Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane 2012, 387-395.

[7] This is a synthesis made by Tommaso Amico di Meane, Sulle spalle dei giganti? La questione metodologica del diritto comparato e il suo racconto, Napoli: Editoriale scientifica 2022, 336.

Suggested Citation:

Sabino Cassese, Being a Trespasser, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20240219-171434-0
Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED

 

Der Weg in die Europäische Union

Accession to the European Union

Deutsch

Ein zeitloses Gutachten Hermann Moslers

Am 4. Oktober 1955 wandte sich Frits de Nerée tot Babberich an MPIL-Direktor Hermann Mosler mit einer Anfrage um ein Gutachten. Der Generalsekretär der Gemeinsamen Versammlung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Vorgängerin des Europäischen Parlamentes, war von dessen Ausschuss für politische Angelegenheiten und Außenbeziehungen beauftragt worden, Materialien zu der Fragestellung des Beitritts dritter Staaten zur EGKS zu sammeln.

Die Montanunion steht für Deutschlands Reintegration in die europäische Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg. Das Gutachten zum Beitritt dritter Staaten zur EGKS ist von ähnlicher Bedeutung für die europäische Integration des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Gutachten des Instituts waren seit dessen Neugründung 1949 vor allem durch deutsche Ministerien angefragt worden. 1955 aber gingen gleich zwei Anfragen von Seiten der Montanunion ein. Diese Gutachten sind Ausdruck der Öffnung des Instituts jenseits deutscher Grenzen.

Diese Öffnung ist eng verbunden mit der Person Hermann Moslers. Das ist kein Zufall. Der 1955 43 Jahre alte deutsche Völkerrechtler war in den Anfangsjahren des Auswärtigen Amtes zuständig für die Rechtsabteilung und in dieser Funktion eingebunden in die Ausarbeitung des Schuman-Plans.[1] Von 1954 an führte Hermann Mosler das Max-Planck-Institut 26 Jahre und war entscheidend für den neuen Fokus der Forschungseinrichtung.[2] Bis Kriegsende war im Institut das Völkerrecht vor allem zur Beantwortung von Fragen herangezogen worden, die Deutschland betrafen. Mit Mosler weitete sich der Blick auf internationale Organisationen, internationale Beziehungen und die sich entwickelnde europäische Integration.

Dass Mosler auf internationalem Parkett als unbelasteter Verhandlungspartner wahrgenommen wurde, kann auch durch die persönliche Geschichte de Nerées verdeutlicht werden. Zwischen 1942 und 1944 war der Politiker von den deutschen Besatzern als eine von 1400 niederländischen Geiseln im Lager St. Michielsgestel als Faustpfand zur Verhinderung von Attentaten durch Widerstandsbewegungen gefangen gehalten worden.[3] Trotz dieser einschneidenden Erfahrung wandte sich der Niederländer 1955 an den prominenten deutschen Völkerrechtler, nicht um den deutschen Standpunkt abzufragen, sondern um ein europäisches Gutachten zu erhalten zu einer zeitlos aktuellen Frage.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

Denn Erweiterung ist fast 70 Jahre später weiterhin ein Thema. Immer noch wollen Staaten der Europäischen Union beitreten. Geändert hat sich allerdings die Haltung der Mitgliedstaaten. In den Anfängen wurde die Offenheit der Gemeinschaft unterstrichen, worauf sowohl Mosler im Gutachten als auch de Nerée im Schriftverkehr hinweisen, um die Angst vor der „Bildung eines wirtschaftlichen Machtblocks zu zerstreuen“ (S. 6 des Gutachten Moslers; alle weiteren Seitenangaben beziehen sich auf das Gutachten). Heute bestimmen die Grenzen der Erweiterung und neue Beitrittsbedingungen die Diskussion. So sieht Art 49 EUV, der den Beitritt zur EU regelt, mittlerweile auch politische Kriterien vor für einen Beitritt. Als de Nerée das Beitritts-Gutachten bei Mosler anfragte, waren die Fragen noch viel allgemeiner: Wie sollte die wirtschaftliche Eingliederung neuer Mitgliedstaaten in die Montanunion erfolgen? Wie ein Beitritt in eine so stark integrierte Gemeinschaft, wie es die Montanunion für damalige Verhältnisse bereits 1955 war? Ähnlich offen war auch die Frage, mit der sich der Gutachter konfrontiert sah: Muss, und wenn ja inwiefern, der EGKS-Vertrag abgeändert werden, um den Beitritt dritter Staaten zur Montanunion zu ermöglichen?

Der zu dem Gutachten überlieferte Schriftverkehr zeigt, dass Hermann Mosler sich zunächst darauf konzentrierte, die Frage zu präzisieren. Dafür nahm er Kontakt zu Marga Klompé auf. Die Niederländerin war eine wichtige Ansprechpartnerin, gehörte sie als als Berichterstatterin dem Ausschuss an, der Generalsekretär de Nerée gebeten hatte, Materialien zu der Beitrittsfrage zusammenzustellen. Marga Klompé, wie ihr Landsmann aus der Grenzregion zu Deutschland stammend, wurde später die erste Ministerin in den Niederlanden. Sie war zudem das erste weibliche Mitglied der Gemeinsamen Versammlung der EGKS.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

Der Austausch zwischen Gutachter und Ausschussberichterstatterin führte zur Präzisierung der Frage, ob unterschieden werden müsse zwischen dem Beitritt eines Staates mit Kohle- und Stahlproduktion wie etwa Österreich, oder ohne, wie etwa Dänemark. Da diese Präzisierung noch einiges offenließ, nahm Mosler selbst eine Unterteilung seines Gutachtens in mehrere Unterfragen vor. In einem ersten Schritt erläutert er die Frage, wie ein Beitritt abläuft und damit die rechtliche Bedeutung der Vorgaben zum Beitritt in Art 98 EGKS und den dort vorgesehenen Zuständigkeiten der Organe (S. 5 ff.). In einem weiteren Schritt widmet er sich der Frage der Wirkung des Beitritts auf die Organe. Er prüft, ob im Vertrag Anpassungen vorgenommen werden müssen, da dieser die Besetzung der Organe auf die konkreten Mitglieder zuschneidet. Mosler diskutiert in diesem Zusammenhang die Fragen nach Gleichgewicht und Besetzung von Hoher Behörde, Beratendem Ausschuss (heute Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss), Rat und Gemeinsamer Versammlung der Gemeinschaft (S. 35 ff.). Der letzte Teil seines Gutachtens beschäftigt sich mit Fragen der Übergangsfristen für den Beitritt, insbesondere mit Blick auf Marktbeitritt, der Anpassungszeiten erforderlich mache (S. 71 ff.).

Auf dem Weg in eine neue Rechtsordnung

Die Argumente, die Hermann Mosler im Gutachten heranzieht, beruhen hauptsächlich auf dem Völkerrecht. Er diskutiert eine analoge Anwendung von Verfahren aus völkerrechtlichen Verträgen. Die Übertragbarkeit von Mechanismen aus anderen Abkommen auf die EU wirkt heute befremdlich. Doch das Gutachten entsteht 1955, also noch vor dem großen nächsten Integrationsschritt, den Römischen Verträgen. Erst diese veranlassen den Europäischen Gerichtshof in seinem Van Gend en Loos-Urteil festzustellen, dass „die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt“.[7] Erst damit beginnt die sui generis-Debatte, der zufolge die Europäische(n) Gemeinschaft(en) etwas ganz Neues darstellen, das nicht nach völkerrechtlichen, sondern eigenen Maßstäben zu beurteilen ist. Heute ist es selbstverständlich, dass zur Auslegung der Verträge EU-Recht mit der entsprechenden vom EuGH entwickelten Methodologie angewandt wird. Dieses Gutachten erinnert daran, dass dies nicht immer so war und eine derartige Entwicklung für die Akteure damals nicht absehbar war. Nicht umsonst gilt das Van Gend en Loos-Urteil als revolutionär. Nichtsdestotrotz ergibt sich schon aus Moslers völkerrechtlich geprägten Überlegungen, dass die Gemeinschaft bereits 1955 so stark integriert war und viel stärker in die Souveränitätsrechte der Mitglieder eingriff als andere völkerrechtliche Verträge, dass Mosler oft keine Parallelen zu anderen Verträgen ziehen konnte und daher eher Abgrenzungen von bestehen Verträgen rechtfertigte. So stellt er im ersten Teil des Gutachtens klar, dass anders als bei UN-Konventionen ein Beitritt durch einfache Notifikation nicht möglich ist (S. 6) und erklärt an anderer Stelle, warum eine Anwendung der Mechanismen des GATT nicht auf die Gemeinschaft übertragbar sei.

Der EGKS-Vertrag vom 18. April 1951[8]

Insgesamt bietet das Gutachten einen guten Einblick in die Anfänge der Europäischen Union. Neben den völkerrechtlichen Grundlagen lässt sich aus dem Gutachten die erste Absicht des europäischen Projekts als deutsch-französisches Friedenprojekt erkennen, das auf der Zusammenlegung von Produktion beider Länder beruht. Die deutliche Privilegierung Deutschlands und Frankreichs im EGKS-Vertrag wirkt sich dementsprechend auf das Gutachten Moslers aus. Insbesondere die Besetzung der Hohen Behörde und die Abstimmungsmehrheiten im Ministerrat beschäftigen Mosler auch unter diesem Aspekt (S. 36 ff.). Interessant ist zum Beispiel, dass die Hohe Behörde aus jeweils einem Mitglied aus den Benelux-Ländern und Italiens, aber aus zweien aus Deutschland und Frankreich besteht. Das neunte Mitglied, der Präsident der Hohen Behörde, wird von den anderen acht bestimmt (Kooptationsverfahren). Diese spezielle Zusammensetzung und ihr Erhalt nehmen viel Raum im Gutachten ein – Überlegungen, die heute auf den ersten Blick keine Rolle mehr spielen. Tatsächlich dreht sich die seit langem diskutierte Verkleinerung der Kommission aber exakt um dieselben Fragen der „Repräsentation“ der Mitgliedstaaten in der Kommission – auch wenn die Kommission eigentlich von den Mitgliedstaaten unabhängig ist.[9]

Die generelle Problematik der Besetzung der Institutionen ist geblieben. Mosler stellte 1955 fest, dass „[k]ein allgemein anwendbares Prinzip festgelegt“ wurde für die Ernennung der Mitglieder der Hohen Behörde und die Zahl der Abgeordneten pro Mitgliedstaat, stattdessen wurden die Zahlen anhand der „Gründungssituation“ bestimmt (S. 53). Damit müssen diese Zahlen bei jedem Beitritt angepasst oder geändert werden. Dies war dann auch bei den ersten Beitritten 1973 der Fall (s. Art 10 ff. der Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge[10]) und hat sich bis heute nicht verändert. Die Zahlen werden jedes Mal neu ausgehandelt und für die bestehenden Mitglieder festgelegt. So wurden auch nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU die Sitze im Europäischen Parlament neu verteilt.[11] Auch die Debatte über die Bildung von Mehrheiten und Blockierungsminderheiten im Rat (im Gutachten auf S. 62 ff. diskutiert) führte noch in Nizza 2001 zu nächtelangen Diskussionen über Stimmgewichtungen.[12]

Sehr aktuell ist das Gutachten von 1955 auch im Hinblick auf die Kompetenzproblematik zwischen Union und Mitgliedstaaten. Mosler stellt in seinem Gutachten klar, dass der Rat (bzw. die von ihm beauftragte Hohe Behörde) bei Beitrittsverhandlungen in Vertretung der Mitgliedstaaten auftritt, und nicht in Vertretung der Gemeinschaft (S. 87). Im Rückblick bleiben viele Überlegungen Hermann Moslers relevant, auch wenn dies damals keineswegs sofort klar war. Denn die Anfrage an den Völkerrechtler fiel in eine Zeit des europäischen Umbruchs.

Moslers Gutachten in Zeiten des Europäischen Umbruchs

Den EGKS-Ausschuss hatte eine begrenzte, aktuelle Frage beschäftigt: Muss der Pariser Vertrag verändert werden? Doch während Hermann Mosler sich dieser Fragestellung widmete, entstand eine neue Dynamik im europäischen Reformprozess. Das im italienischen Messina gegründete intergouvernementale Spaak-Komitee arbeitete weitreichende Reformideen aus für einen ganz neuen Vertrag. Am 14. Mai 1955 forderte die Gemeinsame Versammlung in ihrer Resolution 35 die Außenminister auf, eine oder mehrere Regierungskonferenzen zu beauftragen mit der Ausarbeitung von Vertragsentwürfen, die für die weitere europäische Integration notwendig seien.[13] So wirkte Hermann Moslers Gutachten fast überholt, als kurz nach dessen Abgabe am 12. Januar 1956 im April des Jahres der Spaak-Bericht[14] veröffentlicht wurde – und in der Folge die Arbeiten an zwei neuen europäischen Verträgen, den Römischen Verträgen begannen.[15] Auch die Gemeinsame Versammlung, Moslers Auftraggeber, hatte nach dem Spaak-Bericht zur Ausarbeitung neuer Verträge aufgerufen.[16]

Doch die Römischen Verträge ersetzten den EGKS-Vertrag nicht, sie ergänzten ihn nur. Art. 232 (1) des EWG-Vertrags hält fest: „Dieser Vertrag ändert nicht die Bestimmungen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, …“. Damit behielt auch das Gutachten seine Relevanz. 1967 folgte eine weitere, gewichtige europarechtliche Entwicklung: Die Römischen Verträge wurden mit dem Vertrag über die EGKS im Fusionsvertrag zusammengeführt, und die Europäische Gemeinschaft (EG) entstand. Deshalb waren die ersten Beitritte im Jahr 1973 Beitritte zur Europäischen Gemeinschaft. Doch der EGKS-Vertrag bestand bis zu seinem Auslaufen 2002 weiter. Damit blieben die Überlegungen Moslers in seinem Gutachten auch nach den Römischen Verträgen und der Fusion von Bedeutung, weil Beitritte zur EG immer auch einen Beitritt zum EGKS-Vertrag beinhalteten. Zudem entspricht die Beitrittsklausel in Art 237 des EWG-Vertrags weitestgehend der in Art 98 EGKS-Vertrag.

Aber der EWG-Vertrag beschreibt in Art. 237 ein konkreteres Beitrittsverfahren als bis dahin. Absatz 1 ist noch sinngemäß übernommen aus dem EGKS-Vertrag, doch in Absatz 2 formulieren die Mitgliedstaaten Vorgaben und Zuständigkeiten für den Beitritt: „Die Aufnahmebedingungen und die erforderlich werdenden Anpassungen dieses Vertrags werden durch ein Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das Abkommen bedarf der Ratifizierung durch alle Vertragsstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.“ Auffallend ist, dass dieser Absatz den Vorschlägen entspricht, die auch Hermann Mosler in seinem Gutachten gemacht hat. Es wird die Zuständigkeit des Rats geklärt, Vertragsanpassungen werden explizit genannt und das Ratifizierungsverfahren wird erläutert. Diese Formulierungen existieren weiter in art. 49 EUV, bis heute. Auch wenn nicht mehr feststellbar ist, wie sehr die Überlegungen des Institutsdirektors die Europäischen Verträge tatsächlich beeinflusst haben: Sicher ist, dass die Vorschriften für einen Beitritt viele andere Vorgaben überlebt haben. Sie werden angewandt, weiter ergänzt und sind damit immer noch in der Diskussion.

***

Die in diesem Artikel geäußerten Ansichten sind die der Autorin und spiegeln in keiner Weise die Ansichten des Rates der Europäischen Union oder des Europäischen Rates wider.


[1] Jochen Abr. Frowein, Hermann Mosler 70 Jahre, AöR 107 (1982), 630–632 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, Het dubbelgezicht van Michielsgestel, NRC Handelsblad (15.08.1992),            https://web.archive.org/web/20090509221217/http://www.nrc.nl/europa/in_europa/article1517350.ece/Het_dubbelgezicht_van_Michielsgestel (letzter Aufruf 30.12.2022).

[4] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Frits_de_Ner%C3%A9e_tot_Babberich_(1950).jpg

[5] Zu Marga Klompé, Angelika Fliegner in https://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/personen/margaklompe.shtml (letzter Aufruf 30.12.2022).

[6] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Klomp%C3%A9,_dr._Marga_A._M._-_SFA002001927.jpg

[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, S. 25.

[8] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:1951_CECA_ECSC.jpg?uselang=de

[9] Zur Entwicklung der Anzahl von Kommissaren, s. Neill Nugent, Mark Rhinard (Hrsg.), The European Commission, London: Palgrave Macmillan 2015, S. 97 f.

[10] Akte über die Beitrittsbedingungen und die Anpassungen der Verträge, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1972:073:FULL&from=DE (letzter Aufruf 31.12.2022).

[11] Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament nach dem Brexit, EP Pressemitteilung (31.01.2020), https://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20200130IPR71407/neuverteilung-der-sitze-im-europaischen-parlament-nach-dem-brexit (letzter Aufruf 31.12.2022).

[12] Zu den Verhandlungen in Nizza siehe Pierre de Boissieu et al. (Hrsg.), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council, London: John Harper Publishing 2015, Kap. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , https://www.cvce.eu/obj/resolution_35_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_14_mai_1955-fr-02b1c4c5-7302-489b-849b-12dab73a0a5d.html (letzter Aufruf 31.12.2022).

[14] Zum Spaak Bericht: https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/22ee1520-b285-4dd4-b69d-a8d807fb4669 (letzter Aufruf 30.12.2022).

[15] Zur Chronologie der Entwicklungen hin zu den Römischen Verträgen: https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/ece2ffe3-374f-4d47-82e4-a88bda87a948#4fb59ef7-9500-4448-9dd7-7fb10eea5af2_fr&overlay (letzter Aufruf 31.12.2022).

[16] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),           https://www.cvce.eu/obj/resolution_47_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_11_mai_1956-fr-32ab1ff4-3ccb-4aaa-88e2-931337d37c71.html (letzter Aufruf 31.12.2022).

English

A Timeless Legal Opinion by Hermann Mosler

On 4 October 1955, Frits de Nerée tot Babberich approached MPIL Director Hermann Mosler requesting an expert opinion. De Nerée, the Secretary-General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community (ECSC), the European Parliament’s predecessor, had been asked by the committee on Political Affairs and External Relations to assemble background information on questions surrounding the accession of third States to the ECSC.

The Coal and Steel Community is symbolic of Germany’s reintegration into the European order after the Second World War. It can be argued that the requested opinion on the accession of third States to the ECSC is of similar importance for the European integration of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law.

Since its re-foundation in 1949, expert opinions from the Institute had been commissioned primarily by German ministries. In 1955, however, the Institute received two requests from the ECSC – one of which this contribution aims to discuss. These requests reflect the opening of the Institute beyond Germany – and the welcoming of a German research organisation into a European context.

This opening is closely linked to the person of Hermann Mosler. This is no coincidence. The German international lawyer – 43 years old in 1955 – had been the head of the legal department of West Germany´s Foreign Office in its early years and in this capacity had been involved in the drafting of the Schuman plan.[1] From 1954 on, Mosler headed the Max Planck Institute for 26 years and was instrumental in its new outward focus.[2] Until the end of the war, the Institute had referred to international law primarily in order to answer questions concerning Germany. With Mosler, the focus broadened: the Institute now looked more closely at international organisations and examined international relations and the beginning of European integration.

Hermann Mosler was perceived as an unencumbered partner on the international stage and Frits De Nerée’s personal history can serve to illustrate this. Between 1942 and 1944, the Dutch politician had been held by the German occupiers as one of 1400 Dutch hostages in the St. Michielsgestel camp as a bargaining chip to prevent assassinations by the Dutch resistance.[3] Despite this drastic experience, the Dutchman turned to the prominent German international lawyer in 1955 – not to enquire about the German perspective, but to obtain a European expert opinion on a timeless issue.

De Nerée 1950 in Amsterdam[4]

The enlargement of the then ECSC and now the European Union is still a hotly debated issue almost 70 years later. Countries still want to join the European Union. However, the attitude of the EU Member States towards enlargement has changed since. In the early days, it was important to emphasise the Community’s openness in order to allay fears of “the formation of an economic bloc” (p. 6 of Mosler’s expert opinion, tr. LB; all further page references are to Mosler’s opinion). Mosler´s opinion and his correspondence with de Nerée are good examples for this approach.

Today, it is the EU’s enlargement capacity and new accession criteria that dominate the discussion. Article 49 TEU, which regulates accession, now also provides political criteria for accession. At the time when the Secretary General of the Common Assembly of the Coal and Steel Community requested the legal opinion on accession from the Head of the Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, the questions were much more general: how should new Member States be integrated economically? How would accession be possible to a community as strongly integrated as the ECSC already was by 1955 standards? Similarly open was the question of whether the ECSC Treaty needed to be amended to allow the accession of third States, and if so, to what extent.

Hermann Mosler concentrated his efforts on clarifying these questions, as the correspondence concerning the commissioned report shows. To do so, he contacted Marga Klompé, the rapporteur on the Common Assembly committee which had asked de Nerée to compile materials on the accession question. Marga Klompé, the first female member of the ECSC Common Assembly, came from the region on the Dutch-German border, like her compatriot de Nerée.[5]

Marga Klompé (1956)[6]

The exchange between Mosler and Klompé helped clarify that the expert opinion should also address the question whether it was necessary to distinguish the accession of third states with a coal and steel production (such as Austria) from that of states without such production (such as Denmark). Hermann Mosler further divided his report into several sub-sections discussing accession conditions and logistics. First, he examined the legal requirements for accession and the competences of the institutions as set out in Art. 98 of the Treaty of Paris establishing the ECSC (p. 5 ff.). Then he addressed the question of the effect of accession on the institutions. He assessed whether Treaty changes would be necessary since the Treaty tailored the institutions’ composition to the existing Member States. In this context Mosler discussed questions of balance and staffing of the High Authority (now the Commission), the Consultative Committee (now the European Economic and Social Committee), the Council, and the Common Assembly of the Community (p. 35 ff.). The last part of his report dealt with questions of transitional periods for accession, especially with regard to market entry (p. 71 ff.).

On the Way to a New Legal Order

In his expert opinion, Hermann Mosler relied on international law to support his arguments. He discussed an analogous application of procedures from other international treaties. Today, the transfer of mechanisms from international agreements to the EU seems odd. But the opinion dates from 1955, from before the next major step towards European integration which were the Rome Treaties in 1957. It was this next codification that prompted the European Court of Justice to declare in its Van Gend en Loos judgement that “the Community constitutes a new legal order of international law”[7]. Only then was the sui generis theory really launched, according to which the European Community(ies) represent an entirely new entity not to be appraised according to international law, but according to its own standards. Today, it is self-evident that the EU Treaties are to be interpreted using the methodology specific to EU law, as developed and monitored by the ECJ. Hermann Mosler’s legal opinion, however, reminds us that this has not always been a matter of course and that such a development was not necessarily foreseeable at the time. It is with good reason that the Van Gend en Loos judgement is considered revolutionary. Nevertheless, Mosler’s reflections indicate the high degree of integration of the ECSC at the time and the extent to which Member State sovereignty was affected. The German lawyer was often unable to draw parallels with other treaties under international law, he rather pointed out and justified distinctions from them in his opinion, as when he wrote that unlike for UN conventions, accession by simple notification is not possible (p. 6) and the mechanisms of the GATT are not transferable to the ECSC.

The Treaty of Paris establishing the ECSC, 18 April 1951[8]

Overall, Mosler’s report offers a good insight into the beginnings of what is today the European Union. In addition to the EU’s international law foundation, the legal opinion reveals the initial intention of the European project as a Franco-German peace project based on the pooling of production necessary for war. The fact that the ECSC Treaty clearly privileges France and Germany over the other Member States is also reflected in the report and informs Mosler’s examination of the composition of the High Authority and the voting majorities in the Council (p. 36 ff.). At the time, the High Authority consisted of one member each from the Benelux and Italy and two each from France and Germany. The President of the High Authority was appointed by the other eight members (co-optation procedure). The discussion of this specific composition and its preservation after the accession of new members takes up quite some space in the report – considerations which at first glance seem irrelevant today. However, in reality the issue of the size of the Commission is still very much alive today and revolves around the very same question of Member State representation – despite the fact that the Commission is actually independent of the Member States.[9]

In general, it can be said that the issue of appointments to the institutions remains to this day. Hermann Mosler noted in 1955 that “no generally applicable principle has been laid down” for the appointment of High Authority members and the members of deputies to the Assembly – instead the numbers were determined based on the situation at the founding of the ECSC (p. 53; tr. LB) meaning they would need to be adjusted with each accession. This was then the case for the first accessions in 1973 (see Art. 10 of the Act concerning the Conditions of Accession[10]) and it is still the case today when new members join. The same applied when the United Kingdom left the EU: the seats in the European Parliament were scraped or redistributed; [11] and the Commission was reduced to 27 Commissioners. The discussion of the formation of majorities and blocking minorities in the Council which occupied Mosler (p. 62 ff.) were also the object of night-long discussions as late as 2001 in Nice.[12]

Another issue where the 1955 report is still very topical is that of competence division between the EU and the Member States. For example, Mosler emphasises that the Council acts in representation of the Member States, and not the Community, during accession negotiations (p. 87).

In retrospect, many of Hermann Mosler’s considerations remain relevant, even if this was by no means immediately obvious as the request came at a time of European upheaval.

Mosler‘s legal opinion in times of European upheaval

The ECSC Assembly Committee had been preoccupied with a limited question: does the Paris Treaty need to be changed to allow for accession of third States? But as the German international law scholar Mosler started addressing this question, a new dynamic in the European integration process emerged. The intergovernmental Spaak Committee, founded in Messina, Italy, was working out far-reaching reform ideas for a completely new treaty. On 14 May 1955, the Common Assembly in its Resolution 35 called on the Member States’ foreign ministers in the Council to commission one or multiple intergovernmental conferences to draw up draft treaties necessary to allow for further European integration.[13] After the publication of the Spaak Report in April 1956, work started almost immediately on two new European treaties: the Treaties of Rome.[14] The Joint Assembly, which commissioned Mosler’s report, had also called for the drafting of new treaties after the publication of the Spaak Report.[15] Hermann Mosler’s report to Frits de Nerée had been submitted only three months earlier, on 12 January 1956. With the Spaak report out, it suddenly seemed almost outdated.

In the end, the Rome Treaties did not replace the ECSC Treaty, but rather supplemented it. Art. 232 (1) of the EEC Treaty states: “The provisions of this Treaty shall not affect the provisions of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community, …”. They were finally brought together when the Rome Treaties were merged with the ECSC Treaty in the Merger Treaty, and the European Community (EC) was born. The first accessions in 1973 were therefore accessions to the EC. But as the ECSC Treaty continued to exist until 2002 within the Merger Treaty, Hermann Mosler’s 1955 legal opinion on accessions under the ECSC Treaty remained relevant: accessions to the EC always included accession to the ECSC. Moreover, the accession clause in Art. 237 EEC Treaty largely corresponded to that in Art. 98 of the ECSC Treaty.

Since Mosler’s opinion, however, the actual accession of new Member States has made it necessary to clarify the original provision. Art. 237 of the EEC Treaty therefore describes a more concrete accession procedure. Its first paragraph corresponds to the provision in the ECSC Treaty, but its second paragraph formulates requirements for accession and clarifies competences: “The conditions of admission and the amendments to this Treaty necessitated thereby shall be the subject of an agreement between the Member States and the applicant State. Such agreement shall be submitted to all the contracting States for ratification in accordance with their respective constitutional rules.” It is striking that this paragraph also corresponds to the proposals made by Hermann Mosler. The competence of the Council is settled, Treaty adaptations are explicitly mentioned, and the ratification procedure is explained. These formulations continue to exist in Art. 49 TEU. Even though it is no longer possible to determine how much Mosler’s legal opinion truly influenced the European Treaties, it is certain that the provisions the German legal scholar suggested in 1955 for accession have outlived many other provisions. They are being applied, specified, and supplemented – and continue to be discussed today.

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The views expressed in this article are the author’s and in no way reflect the views of the Council of the European Union or the European Council.

[1] Jochen Abr. Frowein, ‘Hermann Mosler 70 Jahre‘, AöR 107 (1982), 630–32 (630).

[2] Ibid.

[3] Frits Groeneveld, ‘Het dubbelgezicht van Michielsgestel’, NRC Handelsblad (15.08.1992),          https://web.archive.org/web/20090509221217/http://www.nrc.nl/europa/in_europa/article1517350.ece/Het_dubbelgezicht_van_Michielsgestel (last consulted on 19.10.2023).

[4] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Frits_de_Ner%C3%A9e_tot_Babberich_(1950).jpg (last consulted 19.10.2023).

[5] On Marga Klompé, cf. Angelika Fliegner in https://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/personen/margaklompe.shtml (last consulted 19.10.2023).

[6] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Klomp%C3%A9,_dr._Marga_A._M._-_SFA002001927.jpg (last consulted 19.10.2023).

[7] C-26/62, Van Gend en Loos / Administratie der Belastingen, ECLI:EU:C:1963:1, 12.

[8] https://commons.wikimedia.org/wiki/File:1951_CECA_ECSC.jpg?uselang=de (last consulted 19.10.2023).

[9] On the development of the number of Commissioners, cf. Neill Nugent and Mark Rhinard (eds), The European Commission (London: Palgrave Macmillan 2015), 97 f.

[10] Act concerning the Conditions of Accession and the Adjustments to the Treaties, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:1972:073:FULL (last consulted 19.10.2023).

[11] Redistribution of seats in the European Parliament after Brexit, EP Press release (31.01.2020), https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20200130IPR71407/redistribution-of-seats-in-the-european-parliament-after-brexit (last consulted 19.10.2023).

[12] On the negotiations in Nice, cf. Pierre de Boissieu et al. (eds), National Leaders and the Making of Europe – Key Episodes in the Life of the European Council (London: John Harper Publishing 2015), Ch. 13.

[13] Résolution 35 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 14 mai 1955)            , https://www.cvce.eu/obj/resolution_35_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_14_mai_1955-fr-02b1c4c5-7302-489b-849b-12dab73a0a5d.html (last consulted 19.10.2023).

[14] For the chronology of developments towards the Rome Treaties, see https://www.cvce.eu/collections/unit-content/-/unit/df06517b-babc-451d-baf6-a2d4b19c1c88/ece2ffe3-374f-4d47-82e4-a88bda87a948#4fb59ef7-9500-4448-9dd7-7fb10eea5af2_fr&overlay (last consulted 19.10.2023).

[15] Résolution 47 de l’Assemblée commune de la CECA (Strasbourg, 11 mai 1956),           https://www.cvce.eu/obj/resolution_47_de_l_assemblee_commune_de_la_ceca_strasbourg_11_mai_1956-fr-32ab1ff4-3ccb-4aaa-88e2-931337d37c71.html (last consulted 19.10.2023).

Suggested Citation:

Lea Berger, Accession to the European Union, MPIL100.de, DOI: 10.17176/20231109-163501-0
Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0 DEED