Praxisnähe und wissenschaftliche Reflexion

Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht –  ein „state agent“?

I. Einleitung

Ist das Heidelberger Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (MPIL) ein „state agent“, wie ein Panel des vierten Seminars der Veranstaltungsreihe zum 100. Geburtstag des Instituts überschrieben war? Die Frage, was ein „state agent“ eigentlich ist, ist dabei alles andere als trivial. Woher stammt der Begriff? Was sagt er uns? Und passt er auf die Beschreibung des Verhältnisses zwischen dem MPIL und den diversen in der Panelbeschreibung auftauchenden Praxisakteuren? (II.). Nach diesen begrifflichen und konzeptionellen Vorklärungen möchte ich einige Schlaglichter auf die Begleitung der bundesrepublikanischen Außenpolitik in den dieses Seminar interessierenden Jahren 1989 bis 2002 durch das Heidelberger Institut und seine Mitglieder werfen (III.). Dem Beitrag liegt die These zugrunde, dass das MPIL jedenfalls im Zeitraum seit Ende des Kalten Krieges kein „state agent“ im Sinne eines zentrale außenpolitische Entscheidungen der Bundesregierung bloß begleitenden und mit völkerrechtlichen Argumenten komplementierenden Akteurs gewesen ist. Vielmehr erscheint eine kontextualisierende Pluralisierung angebracht: Weder Institut noch Staat sind monolithische Akteure, deren Interessen durchweg eindeutig bestimmbar sind.

II. Zum Begriff des „state agent“

„State agent“ ist kein Begriff des Völkerrechts, jedenfalls wohl nicht in einem hier weiterführenden Sinn. Im Völkerrecht sprechen wir vom „agent“, der einen Staat vor einem internationalen Gericht vertritt.[2] Im europäischen Menschenrechtsschutzsystem ist der „state agent“ eine dogmatische Kategorie für die Bestimmung der Ausübung staatlicher Hoheitsgewalt außerhalb des eigenen Territoriums.[3] Gelegentlich fällt der Begriff „state agent“ auch, wenn es um die Zurechnung der Handlungen nicht-staatlicher Akteure zu einem Staat im Recht der Staatenverantwortlichkeit geht.[4] All dies führt hier nicht wirklich weiter.

Wenn wir die Redeweise vom „state agent“ verstehen wollen, müssen wir vielmehr auf Literatur jenseits der Völkerrechtswissenschaft zurückgreifen. Von „agents“ ist vor allem in der politikwissenschaftlichen „principal-agent“-Literatur die Rede. Einfach zusammengefasst geht es bei principal-agent-Ansätzen um das Verhältnis zwischen einem Prinzipal, der eine bestimmte Aufgabe zur Wahrnehmung an einen Agenten delegiert.[5] Mit einer rechtlichen Brille betrachtet, gibt es hier verschiedene analytische Anknüpfungsmöglichkeiten: Welcher Auftrag wird delegiert? Wie spezifisch sind die mit der Delegation verbundenen Aufgaben? Wie kontrolliert der Prinzipal den Agenten im Hinblick auf die Aufgabenerfüllung? Welche Wissensasymmetrien können hierbei eine Rolle spielen? Nach welchen Maßstäben kann der Agent für eine, entweder defizitäre oder auch über das Ausmaß der Delegation hinausgehende, Aufgabenerfüllung zur Rechenschaft gezogen werden?

In rechtswissenschaftlichen Kontexten ist dieser, von rational-choice-Erwägungen geprägte Ansatz, vielfach fruchtbar herangezogen worden.[6] Besonders bekannte Beispiele beziehen sich auf das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative sowie unabhängigen Agenturen im US-amerikanischen Verfassungsrecht.[7] Aber auch in der völkerrechtlichen Literatur finden sich gewinnbringende Analysen, die mit principal-agent-Ansätzen arbeiten, so etwa zum Verhältnis von UN-Generalversammlung (UNGA) und Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen.[8] Dieses Beispiel zeigt aber auch, dass nicht jeder Rückgriff auf eine principal-agent-Theorie bedeuten muss, dass der Agent durch seinen Prinzipal vollständig determiniert wird. Es mag Unschärfen im Auftrag geben – siehe „codification and progressive development“ als Mandat der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen, die man auch nicht als „UNGA agent“ bezeichnen würde, sondern ihre Aufgaben anhand ihres Mandats aus UN-Charta und Satzung der Kommission erfasst.

Lange Rede, kurzer Sinn: Um vom Heidelberger MPI als „state agent“ in einem spezifischen Sinn zu sprechen, bräuchten wir jedenfalls Anhaltspunkte für eine eindeutige Delegation einer bestimmten Aufgabe an das Institut. Noch grundsätzlicher ist allerdings zu fragen, inwiefern eine Einordnung als „state agent“ nicht sowohl das Heidelberger Institut als auch den Staat zu absolut setzen und als monolithische Akteure begreifen würde, deren Interessen einfach bestimmbar erschienen. Das MPIL ist eine in sich komplexe und von unterschiedlichen Präferenzen und Strömungen gekennzeichnete Gemeinschaft von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, jedenfalls erscheint es aus der Jetztperspektive so und die Erträge der Veranstaltungen zu seiner Geschichte legen nahe, dass es dies auch in den 1990er Jahren war. Institutsdirektoren und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter können unterschiedliche Agenden verfolgen, die auch mit unterschiedlichen Rollen im internen wie externen Kontext von wissenschaftlichen Interventionen zu tun haben können. Die Mitglieder des MPIL mussten und müssen sich dabei in ganz unterschiedlichen wissenschaftlichen und praktischen Kontexten bewegen, in denen Handeln nach verschiedenen Kriterien bemessen wird: Institutsdirektoren waren und sind häufig zugleich Mitglieder des völkerrechtswissenschaftlichen Beirats des Auswärtigen Amts, referieren aber auch auf der Staatsrechtslehrertagung, sind Mitglieder des Institut de droit international oder nehmen Prozessvertretungen vor internationalen Gerichten wahr.[9]

Auf der anderen Seite ist auch der Begriff des Staates in „state agent“ der Konkretisierung bedürftig. Die Frage nach dem MPIL als „state agent“ scheint vor allem auf Regierungsnähe abzustellen und dadurch einen gewissen kritischen Reflex auszulösen. Wird die Arbeit des MPIL vor allem als eine solche des „state agent“ charakterisiert, könnte es ein Defizit an wissenschaftlicher Unabhängigkeit, ja an der Ernsthaftigkeit im Hinblick auf den eigentlichen Auftrag der Grundlagenforschung geben, was auch immer mit diesem Konzept im rechtswissenschaftlichen Kontext genau gemeint ist.[10] Allerdings legt gerade die Vielfalt der auch praxisbezogenen und praxisnahen Interventionen von MPIL-Mitgliedern im hier interessierenden Zeitraum eine Pluralisierung und Kontextualisierung des Staatsbegriffs nahe. Wissenschaftliche Interventionen positionieren sich, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, keineswegs immer auf einer, wie auch immer zu identifizierenden, Regierungslinie, sondern positionieren sich gerade in Opposition zu einer vermeintlich etablierten Regierungsposition oder stärken verfassungsrechtliche Argumente für eine stärkere Beteiligung der Legislative in Fragen der auswärtigen Gewalt.

III. Völkerrechtswissenschaft im Dienste der Bundesregierung? Einige Nuancierungen

Nun ist es natürlich nicht von der Hand zu weisen, dass das Heidelberger Institut auf eine lange Tradition von wirkmächtiger Politikberatung und -begleitung zurückblicken kann. Es entfaltet, wie Jan Klabbers es in seinem Beitrag zu der Seminarreihe auf den Punkt gebracht hat, erhebliche epistemische Autorität. Sowohl in der von Rudolf Bernhardt und Karin Oellers-Frahm verantworteten Institutsgeschichte[11] als auch in den wissenschaftsgeschichtlichen Arbeiten von Felix Lange[12] finden sich zudem viele Belege und Beispiele für die wichtige Rolle, die das Heidelberger Institut nicht nur für wissenschaftliche Debatten, sondern erst recht in der Völkerrechtspraxis gespielt hat. Florian Kriener hat jüngst die Akten des Politischen Archivs im Auswärtigen Amt auf das Verhältnis von Amt und Institut hin untersucht. In seinem Beitrag heißt es: Das „Institut [vertrat] in dem hier untersuchten Zeitraum (1924 bis 1994) in der Regel staatsnahe Thesen, die den außenpolitischen Interesse Deutschlands weitestgehend entsprachen.“

Die für meinen Beitrag relevante Phase von 1989 bis 2002 ist zeitlich enger begrenzt als der von Florian Kriener in seiner Archivstudie untersuchte Zeitraum, auch wenn dieser mit seinem Enddatum 1994 noch in die uns hier interessierende Phase hineinragt. Aber für den Zeitraum der an den Kalten Krieg anschließenden historischen Phase möchte ich anhand einiger Schlaglichter die These der ganz überwiegenden Staatsnähe jedenfalls ein Stück weit differenzieren und dies anhand von drei Themenkomplexen darstellen, die jeweils eine Gemengelage von verfassungs- und völkerrechtlichen Rechtsfragen aufwarfen und zu denen Mitglieder des Instituts sich an exponierter Stelle geäußert haben.

Zulässigkeit von Auslandseinsätzen der Bundeswehr

Das erste Beispiel betrifft die Diskussionen um die völker- und verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Auslandseinsätzen der Bundeswehr. Ihren archimedischen Punkt hat diese Diskussion durch das große Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 gewonnen, in dem das Gericht salomonisch die Zulässigkeit von Auslandseinsätzen im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG betonte, zugleich aber auch den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt aus dem Grundgesetz ableitete. Die Bundesregierung wurde in dem Verfahren unter anderem von Jochen Abr. Frowein als Prozessbevollmächtigter vertreten. Der damals am Institut beschäftigte Referent und Habilitand Froweins Georg Nolte hatte bereits vor dem Urteil in einem Beitrag in der Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) maßgebliche verfassungsrechtliche Fragen aufbereitet und zentrale Erwägungen Karlsruhes zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Auslandseinsätze vorweggenommen.[14]

Ein Beispiel für Verfassungs- und Völkerrechtsberatung im Dienste Bonns, gewissermaßen eine „smoking gun“ für die „state-agent“-These? Bei genauerer Betrachtung fällt das Bild differenzierter aus. Die Prozessvertretung der Bundesregierung im AWACS-Verfahren hat eine Vorgeschichte. 1989 veranstalteten Jochen Abr. Frowein und Torsten Stein am Heidelberger Institut ein Kolloquium zur Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Friedenstruppen der Vereinten Nationen.[15] In ihren Referaten legten sie entgegen der damaligen herrschenden Auffassung im Schrifttum und der Position der Bundesregierung dar, warum bereits der damalige Völkerrechts- und Verfassungsrahmen Auslandseinsätzen der Bundeswehr nicht im Wege stünde. Die an dem Kolloquium teilnehmenden Vertreter der Bundesregierung reagierten distanziert. So äußerte sich Jürgen Oesterhelt, der damalige Leiter der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts, wie folgt:

„Ich glaube, man muß feststellen, daß die Bundesrepublik Deutschland sich bisher niemals an VN-Friedenstruppen beteiligt und daß sie auch öffentlich mehrfach erklärt hat, daß sie eine derartige Beteiligung aus rechtlichen Erwägungen nicht für zulässig hält. Dies ist über Jahre, wenn nicht Jahrzehnte die Haltung der Bundesregierung gewesen. Ich glaube, dies muß einfließen in unsere Bewertung, was hier Verfassungsrecht ist. Die Verfassungswirklichkeit kann hier nicht getrennt gesehen werden.“[16]

Betrachtet man mithin die sich verändernden deutschland- wie weltpolitischen Zusammenhänge, die wissenschaftliche Diskussion und ihren Einfluss auf die Position der Bundesregierung und die Rechtsprechung Karlsruhes, so erscheint hier das MPIL weniger als „state agent“, denn als Vordenker einer dann in der politischen und gerichtlichen Praxis nachvollzogenen und heute in der Sache vollkommen unumstrittenen Auslegung der Verfassungs- und Völkerrechtslage.[17]

„Kontrolle der auswärtigen Gewalt“

Ein zweites Beispiel betrifft das Referat Rüdiger Wolfrums auf der Jahrestagung der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer 1996 in Dresden. Rüdiger Wolfrum hielt den zweiten Bericht zum ersten Beratungsgegenstand „Kontrolle der auswärtigen Gewalt“.[19] Wolfrums Referat widmete sich dabei vor allem der Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Exekutive und Legislative, ein Themenzuschnitt, der Gelegenheit geboten hätte, Staatsnähe im Sinne von Regierungsfreundlichkeit zu demonstrieren. Der Vortrag Wolfrums tat aber alles andere als das. Vielmehr ist das Referat voll von, sowohl im damaligen Kontext als auch teilweise heute noch, innovativ anmutenden Thesen zur Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Exekutive und Legislative. Einige Kostproben: Noch klassisch ist die Grundposition Wolfrums, dass die auswärtige Gewalt „wesensmäßig nicht grundsätzlich dem Bereich der Regierung und Verwaltung“ angehöre, sondern von Regierung und Parlament „gemeinsam ausgeübt“ werde.[20] Wolfrum bezieht sich dann auf den immer stärkeren Einfluss des Völkerrechts und Europarechts auf die Rechtsstellung des Einzelnen und konstatiert, dass die Wesentlichkeitslehre ein Gebot der parlamentarischen Mitwirkung an der Gestaltung des internationalen Rechts einfordere.[21] Gegen das durchaus als exekutiv-freundlich zu bezeichnende Nachrüstungsurteil des Bundesverfassungsgerichts[22] fordert Wolfrum eine Beteiligung des Bundestages an den „eigentlichen staatsleitenden Entscheidungen in der Außenpolitik“.[23] „Strukturelle Änderungen des Völkerrechts“ führten zu einer „Intensivierung parlamentarischer Mitwirkungskompetenzen.“[24] Dies erstrecke sich zum Beispiel auch auf die Kündigung völkerrechtlicher Verträge, die ebenfalls nur mit Zustimmung des Bundestages erfolgen dürften.[25] Und die Bundesregierung dürfe sich nicht durch eine freie Formenwahl völkerrechtlicher relevanter Handlungen der parlamentarischen Kontrolle entziehen, was Wolfrum mit dem konkreten Beispiel der Zustimmung der Bundesregierung zur Stationierung von Mittelstreckenraketen vom 14. Dezember 1979 exemplifiziert.[26]

Die Kosovo-Intervention der NATO 1999

Schließlich noch ein Schlaglicht auf ein drittes Beispiel, die Kosovo-Intervention der NATO-Staaten 1999. Ist die öffentliche und publizierte Positionierung des Instituts hier geeignet, der These des Instituts als „state agent“ Vorschub zu leisten oder zumindest zu bestätigen, dass das Institut grosso modo jedenfalls sehr staatsnahe Positionen vertreten habe? Auf den ersten Blick mag dies zutreffend erscheinen. Die völkerrechtliche Zulässigkeit einer sogenannten humanitären Intervention ohne Ermächtigung des UN-Sicherheitsrats war auch in der Öffentlichkeit stark umstritten. Jochen Frowein bezog in dieser Diskussion im Sommer 1999, also nach bereits erfolgter Gewaltanwendung, in einem Beitrag in der Neuen Zürcher Zeitung Position. In diesem bejahte er die Rechtfertigungsmöglichkeit, da „sich das Völkerrecht seit 1945 weiterentwickelt“ habe und „es mittlerweile nicht mehr nur die Souveränität von Staaten schützen will, sondern auch den einzelnen Menschen vor massiven und systematischen Menschenrechtsverletzungen.“[27] Zugleich war seine Argumentation akademisch abgewogen. Frowein konzedierte, dass „die hier vorgetragene Rechtsauffassung weder eindeutig ist noch zur Zeit allgemein anerkannt“ sei. Auch sei die Gefahr des Missbrauchs „bei einer derartigen Argumentation nicht zu verkennen.“[28] Angesichts des Ende April 1999 von der damaligen Bundesrepublik Jugoslawien auch gegen Deutschland eingeleiteten Verfahrens vor dem Internationalen Gerichtshof eine Positionierung mit Augenmaß, die sich jedenfalls nicht als pauschale Verteidigung bundesrepublikanischen Handelns nach der Devise „right or wrong, my country“ lesen lässt. Andere Stellungnahmen aus der deutschen Völkerrechtswissenschaft waren im Hinblick auf ihren Umgang mit dem Gewaltverbot forscher.[29] Sie ignorierten jedenfalls die außerhalb des Westens mehr oder weniger einhellige Ablehnung eines Rechts zur humanitären Intervention ohne Ermächtigung durch den UN-Sicherheitsrat, wie Georg Nolte 1999 anlässlich eines Symposiums zu Ehren von Jochen Frowein im Max-Planck-Institut herausarbeitete.[30]

IV. Schluss

Ich hoffe jedenfalls ein deutliches Fragezeichen hinter die Einordnung des MPIL als „state agent“ gesetzt zu haben. Die Bezeichnung setzt ein Prinzipal-Agenten-Verhältnis voraus, welches schon im Lichte der hinter diesen Konzepten stehenden Theorie nicht wirklich zu überzeugen vermag. Die Schlaglichter auf besonders umstrittene Verfassungs- und Völkerrechtsfragen des Zeitraums 1989 bis 2002 zeigen auf, dass die Positionierungen des Instituts und seiner Mitglieder jedenfalls nicht durchweg als „staatsnah“ im Sinne von regierungsfreundlich oder -orientiert charakterisiert werden können.

Schließen möchte ich mit einer letzten Bezugnahme auf die verhaltensökonomisch inspirierte juristische Literatur zur principal-agent-Theorie: Wie dort beschrieben wird, ist der Agent in den meisten Fällen „ungeachtet seiner Verpflichtung auf das Interesse des Prinzipals […] zunächst einmal und vor allem Maximierer seines eigenen Nutzens.“[31] Auf das Verhältnis Praxis-MPIL gemünzt, könnte dies die Frage aufwerfen, ob das Heidelberger Institut durch die Praxisnähe für seine eigene rechtswissenschaftliche Arbeit nicht wenigstens genauso profitiert wie der vermeintliche Prinzipal, nämlich durch das, was in Kontexten qualitativer Sozialforschung als teilnehmende Beobachtung von Praxisakteuren bezeichnet wird. Einfacher ausgedrückt: Durch die unmittelbare Einbindung in Praxiszusammenhänge kann Völkerrechtswissenschaft ihren Forschungsgegenstand besser einschätzen, als wenn es an solchen Kontakten fehlen würde.

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[1] Foto: Frank van Beek/Capital Photos, Courtesy of the ICJ.

[2] Eduardo Valencia-Ospina, International Courts and Tribunals, Agents, Counsels, and Advocates, in: Anne Peters (Hrsg.), MPEPIL, Online Edition, Oxford: Oxford University Press 2019, Rn. 1-2.

[3] EGMR (Große Kammer), Al-Skeini and others v. United Kingdom, App. No. 55721/07, Urteil v. 7.7.2011, Rn. 133-137.

[4] Vgl. z.B.: Alan Nissel, One State’s Rebel is Another State’s Agent, EJIL 35 (2024), 207-220.

[5] Randall L. Calvert/Mathew D. McCubbins/Barry R. Weingast, A Theory of Political Control and Agency Discretion, American Journal of Political Science 33 (1989), 588-611.

[6] Siehe einführend: Klaus Ulrich Schmolke, Vertragstheorie und ökonomische Analyse

des Vertragsrechts, in: Emanuel V. Towfigh/Niels Petersen (Hrsg.), Ökonomische Methoden im Recht, 3. Aufl., Tübingen: Mohr Siebeck 2023, Rn. 304 ff.

[7] Christopher J. Walker, Inside Agency Statutory Interpretation, Stanford Law Review 67 (2015), 999-1079,1049 ff.

[8] Laurence Helfer/Timothy Meyer, The Evolution of Codification – A Principal-Agent Theory of the International Law Commission’s Influence, in: Curtis Bradley (Hrsg.), Custom’s Future, Cambridge: Cambridge University Press 2016, 305-331,309 ff.

[9] Dazu: Karin Oellers-Frahm, Das Institut und die internationale Gerichtsbarkeit, MPIL100.de.

[10] Zum Verhältnis zwischen Grundlagenforschung und den Aufgaben des MPIL siehe etwa: Thomas Duve/ Jaspar Kunstreich/Stefan Vogenauer, Vorwort, in: Thomas Duve/ Jaspar Kunstreich/Stefan Vogenauer (Hrsg.), Rechtswissenschaft in der Max-Planck-Gesellschaft, 1948-2002, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2023, 7-14, 9; Georg Nolte, Zur Zukunft der Völkerrechtswissenschaft in Deutschland, ZaöRV 67 (2007), 657-674,670 ff.

[11] Rudolf Bernhardt/Karin Oellers-Frahm, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Geschichte und Entwicklung 1949 bis 2013, Berlin: Springer 2018.

[12] Felix Lange, Zwischen völkerrechtlicher Systembildung und Begleitung der deutschen Außenpolitik. Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1945-2002, in: Duve/Kunstreich/Vogenauer (Fn. 10), 49-90.

[13] Foto: © picture-alliance/dpa.

[14] Georg Nolte, Die „neuen Aufgaben“ von NATO und WEU: Völker- und verfassungsrechtliche Fragen, ZaöRV 54 (1994), 95-123.

[15] Jochen Abr. Frowein/Thorsten Stein (Hrsg.), Rechtliche Aspekte der Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Friedenstruppen der Vereinten Nationen. Materialien des Kolloquiums vom 17./18.8. 1989, Berlin: Springer 1990; zu diesem Kolloquium siehe auch: Felix Lange, Nach dem Ende der „grundgesetzlich auferlegten Enthaltsamkeit“ – Potential einer verfassungsrechtlichen Bindung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr an das Völkerrecht, Der Staat 62 (2023), 485-522, 499-500.

[16] Jürgen Oesterhelt, Diskussionsbeitrag, in: Frowein/Stein (Fn. 15), 52; vgl. auch: 91.

[17] Siehe mit weiteren Nachweisen: Helmut Philipp Aust, Art. 24, Rn. 74 ff., in: Jörn Axel Kämmerer/Markus Kotzur (Hrsg.), von Münch/Kunig – GG-Kommentar, 7. Auflage, München: C.H. Beck 2021.

[18] Foto: MPIL.

[19] Rüdiger Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), 38-66.

[20] Wolfrum (Fn. 19), 40.

[21] Wolfrum (Fn. 19), 41.

[22] BVerfGE 68, 1 (86).

[23] Wolfrum (Fn. 19), 44, 53.

[24] Wolfrum (Fn. 19), 46.

[25] Wolfrum (Fn.  19), 50.

[26] Wolfrum (Fn.  19), 60.

[27] Jochen Abr. Frowein, Der Schutz des Menschen ist zentral – Der Krieg im Kosovo und die völkerrechtliche Regelung der Gewaltanwendung, NZZ vom 17./18. Juli 1999, 61-62.

[28] Frowein (Fn. 27).

[29] So lesen sich zumindest die damaligen Stellungnahmen von Ipsen und Tomuschat entschiedener, auch wenn sie jeweils im Ergebnis ebenfalls Bedenken gegenüber der Eindeutigkeit der Rechtslage anmelden: Knut Ipsen, Der Kosovo-Einsatz – Illegal? Gerechtfertigt? Entschuldbar?, Die Friedens-Warte 74 (1999), 19-23; Christian Tomuschat, Völkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, Die Friedens-Warte 74 (1999), 33-37.

[30] Georg Nolte, Kosovo und Konstitutionalisierung: Zur humanitären Intervention der NATO-Staaten, ZaöRV 59 (1999), 941-959.

[31] Schmolke (Fn. 6), Rn. 305, Hervorhebung im Original.

The Heidelberg Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law – a State Agent?

I. Introduction

Is the Heidelberg Max-Planck-Institute for Comparative Public Law and International Law (MPIL) a “state agent”, as the title of one of the panels during the fourth session of the seminar series commemorating the Institute’s centenary suggests? To begin with, defining the term “state agent” is anything but trivial. Where does it come from? What does it tell us? And does it appropriately describe the relationship between the MPIL and the many practical actors listed in the panel’s description? (II.) After some reflections on these conceptual preliminaries, I will analyse the Institute’s and its members’ relationship with the Federal Republic’s foreign policy during the period of interest for the fourth seminar, 1989 to 2001, on the basis of some key events and questions which arose during that time (III.). This contribution argues that the MPIL has, at least in the period since the end of the Cold war, not been a “state agent” in the sense of simply providing support and coming up with international law arguments for key foreign policy decisions of the Federal Government. Instead, a contextualizing pluralisation seems appropriate: Neither the Institute nor the state are monolithic actors whose interest can be clearly determined at any given time.

II. On the Term “State Agent”

“State agent” is not a term of international law, at least not in any sense relevant in this context. In international law, there are “agents” representing a state before international courts.[2] In the European system for the protection of human rights, “state agent” is a doctrinal category for the determination of the exercise of jurisdiction outside of the state’s territory.[3]  Furthermore, the term “state agent” is also occasionally used in the context of the attribution of acts of non-state actors to a state in the sense of state responsibility.[4] None of these uses is of great interest here.

To understand the use of the term “state agent”, we must have recourse to literature from outside international law scholarship. “Agents” are most prominently mentioned in the political science literature on principal and agent theories. Briefly summarized, principal–agent approaches describe the relationship between a principal, who delegates the carrying out of a certain task to an agent.[5] From a legal point of view, there are several analytical questions to be asked: Which tasks are being delegated? How specific are the tasks being delegated? How does the principal control the agent in its fulfilment of the tasks? Which knowledge asymmetries can be of relevance for that? Which rules apply regarding the responsibility of the agent for a fulfilment of tasks that is either deficient or goes beyond the scope of the delegation?

This approach, informed by rational choice theory, has often proved fruitful for legal scholarship.[6] The most well-known examples include the application of principal and agent theory to the relationship between the executive and legislative branches of government as well as independent agencies in the context of US-American constitutional law.[7] Yet, interesting analyses on this basis can also be found in the international law literature, for example with respect to the relationship of the UN General Assembly (UNGA) to the UN’s International Law Commission.[8] However, this example also demonstrates that not every recourse to principal- agent theory indicates that an agent’s actions are fully determined by the principal. The definition of the tasks delegated may not be entirely precise – like the UN International Law Commission’s mandate of „codification and progressive development“. The Commission would certainly not be accurately described as the UNGA’s “agent”, as its tasks are determined by its mandate in the UN Charta and the Commission’s Statute.

In summary: In order to categorize the Heidelberg MPIL as a “state agent” in a meaningful sense, we would need at least indications of a clear delegation of a certain task to the institute. Even more generally, it should be questioned whether a categorization as a “state agent” would essentialise both the Institute and the state and implicitly define them as monolithic actors, whose interests can be clearly determined. The MPIL is, in itself, a complex community of scholars, influenced by various preferences and trends, at least from today’s perspective. The contributions to the seminar on its history suggest the same for the 1990s. The Institute’s directors and staff may follow diverse agendas, which may be related to their diverse roles in the internal and external context of scholarly interventions.  The MPIL’s members had to and have to navigate diverse scholarly and practical environments, in which their actions are assessed according to many different sets of standards: Past and present directors of the Institute have commonly been members of the Federal Foreign Office’s Advisory Council on international law but also speakers at the conferences of the Association of German Constitutional Law Professors (“Staatsrechtslehrertagung”), members of the Institut de droit international, and representatives of Germany before international courts.[9]

On the other hand, the definition of the term state in “state agent” requires concretization as well. Asking whether the MPIL is a “state agent” seems to imply first and foremost an association with the government and thereby evoke a critical reflex. If the MPIL’s work is characterized primarily as that of a “state agent”, this may point to a lack of scientific independence, or even seriousness with regard to its actual function as an institution of “basic research” (Grundlagenforschung), however that notion is defined in legal scholarship.[10] However, it is precisely the multitude of practice oriented interventions by MPIL members during the period of interest that suggests the need for a pluralisation and contextualization of the term “state”. As will be shown, these scholarly interventions have by no means always aligned themselves with the government line, in whatever way that is to be identified, but, to the contrary, opposed supposedly established government positions or emphasized constitutional arguments in favour of a stronger role of the legislative branch in questions of foreign policy.

III. International Law Scholarship in Service of the Federal Government? Some Nuance

It cannot be denied that the MPIL can look back on a long tradition of influential political advisory. It has, as Jan Klabbers has summarized in his contribution, significant epistemic authority.  Both the Institute history as published by Rudolf Bernhardt and Karin Oellers-Frahm[11] and the historical work of Felix Lange[12] provide ample evidence and examples for the important role the Heidelberg Institute has played not only in the academic discourse but especially in international law practice. Florian Kriener has recently analysed the material found in the Foreign Office’s Political Archive with regard to the relationship between the ministry and the Institute. His contribution concludes that “in the period analysed (1924 to 1994), the Institute held mostly government-friendly positions, which were in line with Germany’s foreign policy interests.”[13]

The period relevant to my contribution, 1989 to 2002, is more narrowly defined than the period Florian Kriener analysed in his archive study. However, the end of the period he studied overlaps with the time frame of interest here. For the historical period immediately after the end of the cold war, I will endeavour to add nuance to the thesis of a largely government-friendly Institute. For that, I will utilize three overarching issues, which each opened up a whole field of constitutional and international law questions and on which members of the institute have prominently voiced their opinions.

Admissibility of Foreign Deployments of the German Military

The first example is related to the question of admissibility of foreign deployments of the German military under constitutional and international law. The discourse found its Archimedean point in the landmark judgment of the Federal Constitutional Court’s Second Senate in 1994. Here, the judges, in Solomonic fashion, pointed out the legality of foreign deployments insofar as they occur within and pursuant to the rules of a system of mutual collective security as laid down in Article 24, para. 2 of the Basic Law, while simultaneously interpreting the Basic Law to set out a requirement for parliamentary approval for these foreign deployments. In the court, the Federal Government was represented by Jochen Abr. Frowein as agent, among others. Before the judgment came out, Georg Nolte, who was a senior research fellow at the institute at the time and whose Habilitation thesis was supervised by Frowein, had already written a contribution in the Heidelberg Journal of International Law (Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, ZaöRV) discussing the relevant constitutional law questions and anticipating central arguments made by the court regarding the admissibility of foreign deployments.[15]

An example of constitutional and international law advisory in service of the Federal Government, a “smoking gun” proving the “state agent” thesis? Upon further inspection, the picture is more nuanced. The involvement of the MPIL in the case has a history going back to 1989, when Jochen Abr. Frowein and Torsten Stein held a colloquium at the Institute concerning the contribution of the Federal Republic of Germany in the United Nations Peacekeeping Forces.[16] In their respective talks, both argued that foreign deployment of the German military was not prohibited by constitutional law, nor international law, even as it stood at the time. This was in opposition to the dominant position in legal scholarship as well as the Federal Government’s position back then. Government representatives present at the colloquium reacted in a reserved fashion, exemplified by Jürgen Oesterhelt, then Head of the Foreign Office’s Legal Department, who was cited as follows:

“I believe one must make note of the fact that the Federal Republic of Germany has never contributed to UN Peacekeeping Forces so far and that it has furthermore publicly declared on multiple occasions that it believes such a contribution to be inadmissible for legal reasons. This has been the Federal Government’s position for many years, if not decades. I believe this must be taken into for our constitutional law assessment of this issue. One cannot disregard the constitutional reality.”[17]

Thus, when taking into account the changing political context in Germany and internationally, the scholarly discussion and its influence on the Federal Government’s position, and the judgment of the Federal Constitutional Court, the MPIL seems less like a “state agent” and more like a thought leader towards an interpretation of the constitutional and international law framework which would then find its way into the practice of political actors and courts and is widely accepted today.[18]

“Control in Matters of Foreign Affairs”

A second example concerns the paper presented by Rüdiger Wolfrum at the annual conference of the Association of German Constitutional Law Professors in Dresden in 1996. He gave the second report on the first topic of the conference “Control in Matters of Foreign Affairs” (“Kontrolle der auswärtigen Gewalt“.)[20] His talk focused on the distribution of power between the executive and legislative branches of government, a choice of topic that would have given him the opportunity to signal sympathy towards the Federal Government. Yet, the presentation did the quite the opposite. It is full of arguments on the distribution of power regarding foreign policy that were innovative at the time, and many would be considered to be of this quality even today. Some examples: Wolfrum follows traditional doctrine in his basic assumption that the power over foreign affairs is “because of its inert nature not in principle part of the domain of the executive and administrative realm” but is to be “exercised jointly” [21] by the Federal Government and the parliament. However, he then refers to the increasing influence of international law and European Union law on the legal situation of the individual and argues that this necessitates parliamentary participation in the creation of international law, based on the so-called Wesentlichkeitslehre according to which essential questions of public importance need to be decided on directly by the legislature. In opposition to the, rather executive-friendly, judgment of the Federal Constitutional Court on the stationing of US-American nuclear weapons in Germany,[22] Wolfrum called for participation of the parliament in “foreign policy decisions that are materially fundamental to the state”.[23] “Structural chances to international law”, he argued, led to a “strengthening of the parliamentary right to participation.”[24] This extends, for example, to the termination of international treaties, which can only be done with the parliament’s approval, according to Wolfrum. [25] Furthermore, Wolfrum opined that the Federal Government was prohibited from executing acts of relevance to international law unilaterally by circumventing the requirement of parliamentary approval by way of strategical choice of certain legal instruments. Here, he explicitly referred to the Federal Government’s decision to consent to the stationing of medium-range missiles in Germany of 14 December 1979.[26]

The NATO Kosovo Intervention 1999

Finally, a brief look at a third example, the intervention in Kosovo carried out by NATO states in 1999. Does the public and publicized positioning of the institute on this issue underpin the thesis of it being a “state agent” or at least back the view that the MPIL has generally held government-friendly positions? At first glance, that seems to be the case. The legality under international law of this so-called humanitarian intervention without the authorization of the UN Security Council was highly controversial, including in public debate. Jochen Abr. Frowein made a statement on the issue in an article for Swiss newspaper Neue Zürcher Zeitung in the summer of 1999, after NATO member states had already intervened. He affirmed that such an intervention could indeed have been justified because “international law has evolved since 1945” and “now, not only serves to protect state sovereignty but also to protect individuals from severe and systematic violations of human rights.”[27] However, his reasoning was academically balanced: Frowein conceded that “the legal view laid out is not unequivocal nor universally shared at this time.” Furthermore, he recognized that the danger of abuse “of such an argument cannot be overlooked.” [28] With an eye toward the complaint filed at the ICJ by Yugoslavia against, among others, Germany in late April 1999, this was a temperate statement, and, in any case, not a blanket endorsement of government action in the sense of “right or wrong, my country”. Statements made by other German international law scholars were less prudent regarding the prohibition of the use of force.[29] They did not account for the rejection of the right to humanitarian intervention without authorization by the UN Security Council, shared more or less universally by non-Western states, as Georg Nolte has emphasized on the occasion of a symposium in honour of Jochen Abr. Frowein in 1999.[30]

IV. Conclusions

I hope to have at least promoted a questioning of the classification of the MPIL as a “state agent”. This assessment would presuppose a principal–agent relationship, which is hardly fitting, even just based on the theory behind this concept. The examples given regarding questions of constitutional and international law that sparked particularly controversial debates between 1989 and 2002 show that the positions taken by the Institute and its members cannot be characterized as consistently government-friendly in the sense of a general siding with or even orientation towards government policy.

I would like to close with a final reference to the legal literature on principal and agent theory, inspired by behavioral economics: As described there, the agent is typically “despite his responsibility for ensuring the interests of the principal […] first and foremost a maximiser of his own interest” [31]. Looking at the relationship between political practice and the MPIL, this opens up the question whether the Heidelberg Institute itself might profit from its practice-oriented approach just as much, if not more, than the supposed principal. Namely, through what social sciences call participatory observation of practical actors. Or, in simpler terms: Through the direct participation in the practical context, international law scholarship is able to better understand its subject matter than it could without.

Translation from the German original: Sarah Gebel

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[1] Photo: Frank van Beek/Capital Photos.

[2] Eduardo Valencia-Ospina, International Courts and Tribunals, Agents, Counsels, and Advocates, in: Anne Peters (ed.), MPEPIL, Online Edition, Oxford: Oxford University Press 2019, paras. 1-2.

[3] ECHR (Grand Chamber), Al-Skeini and others v. United Kingdom, App. No. 55721/07, judgement of 7.7.2011, paras. 133-137.

[4] See, for example: Alan Nissel, One State’s Rebel is Another State’s Agent, EJIL 35 (2024), 207-220.

[5] Randall L. Calvert/Mathew D. McCubbins/Barry R. Weingast, A Theory of Political Control and Agency Discretion, American Journal of Political Science 33 (1989), 588-611.

[6] See, for introductory information: Klaus Ulrich Schmolke, Vertragstheorie und ökonomische Analyse des Vertragsrechts, in: Emanuel V. Towfigh/Niels Petersen (ed.), Ökonomische Methoden im Recht, 3. ed., Tübingen: Mohr Siebeck 2023, paras. 304 ff.

[7] Christopher J. Walker, Inside Agency Statutory Interpretation, Stanford Law Review 67 (2015), 999-1079,1049 ff.

[8] Laurence Helfer/Timothy Meyer, The Evolution of Codification – A Principal-Agent Theory of the International Law Commission’s Influence, in: Curtis Bradley (ed.), Custom’s Future, Cambridge: Cambridge University Press 2016, 305-331,309 ff.

[9] See on this: Karin Oellers-Frahm, The Institute and International Jurisdiction, MPIL100.de.

[10] See on the relationship between basic reasearch and the work of the MPIL, for example: Thomas Duve/ Jaspar Kunstreich/Stefan Vogenauer, Vorwort [Introduction], in: Thomas Duve/ Jaspar Kunstreich/Stefan Vogenauer (eds.), Rechtswissenschaft in der Max-Planck-Gesellschaft, 1948-2002, Göttingen: Vandenhoeck & Ruprecht 2023, 7-14, 9; Georg Nolte, Zur Zukunft der Völkerrechtswissenschaft in Deutschland, HJIL 67 (2007), 657-674, 670 ff.

[11] Rudolf Bernhardt/Karin Oellers-Frahm, Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Geschichte und Entwicklung 1949 bis 2013, Berlin: Springer 2018.

[12] Felix Lange, Zwischen völkerrechtlicher Systembildung und Begleitung der deutschen Außenpolitik. Das Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1945-2002, in: Duve/Kunstreich/Vogenauer (fn. 9), 49-90.

[13] Translated by the editor.

[14] Photo: © picture-alliance/dpa

[15] Georg Nolte, Die „neuen Aufgaben“ von NATO und WEU: Völker- und verfassungsrechtliche Fragen, HJIL 54 (1994), 95-123.

[16] Jochen Abr. Frowein/Thorsten Stein (eds.), Rechtliche Aspekte der Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Friedenstruppen der Vereinten Nationen. Materialien des Kolloquiums vom 17./18.8. 1989, Berlin: Springer 1990; on this colloquium, see also: Felix Lange, Nach dem Ende der „grundgesetzlich auferlegten Enthaltsamkeit“ – Potential einer verfassungsrechtlichen Bindung von Auslandseinsätzen der Bundeswehr an das Völkerrecht, Der Staat 62 (2023), 485-522, 499-500.

[17] Jürgen Oesterhelt, Diskussionsbeitrag, in: Frowein/Stein (fn. 16), 52; see also: 91, translated by the editor.

[18] See, with further sources: Helmut Philipp Aust, Art. 24, paras. 74 ff., in: Jörn Axel Kämmerer/Markus Kotzur (eds.), von Münch/Kunig – GG-Kommentar, 7. ed., Munich: C.H. Beck 2021.

[19] Photo: MPIL.

[20] Rüdiger Wolfrum, Kontrolle der auswärtigen Gewalt, VVDStRL 56 (1997), 38-66.

[21] Wolfrum (fn. 20), 40, translated by the editor.

[22] BVerfGE 68, 1 (86).

[23] Wolfrum (fn. 20), 40.

[24] Wolfrum (fn. 20), 40.

[25] Wolfrum (fn. 20), 40.

[26] Wolfrum (fn. 20), 40.

[27] Jochen Abr. Frowein, Der Schutz des Menschen ist zentral – Der Krieg im Kosovo und die völkerrechtliche Regelung der Gewaltanwendung, NZZ of 17/18 July 1999, 61-62, translated by the editor.

[28] Frowein (fn. 25), translated by the editor.

[29] At least the statements made by prominent German jurists Ipsen and Tomuschat seem more decisive, even though they also voice concerns regarding the supposed unambiguousness of the legal situation in their respective assessments: Knut Ipsen, Der Kosovo-Einsatz – Illegal? Gerechtfertigt? Entschuldbar?, Die Friedens-Warte 74 (1999), 19-23; Christian Tomuschat, Völkerrechtliche Aspekte des Kosovo-Konflikts, Die Friedens-Warte 74 (1999), 33-37.

[30] Georg Nolte, Kosovo und Konstitutionalisierung: Zur humanitären Intervention der NATO-Staaten, HJIL 59 (1999), 941-959.

[31] Schmolke (fn. 5), para. 305, emphasis in original.